II SA/Sz 1311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego P. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 58 i 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 tj. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia 1 października 2018 r., dalej zwanego "skarżącym", o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., nr [...] Prezydenta Miasta S., dalej jako "Prezydent", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] w S. (działki nr [...] i [...] z obrębu [...]), Wojewoda Z. , dalej jako "Wojewoda" lub "organ", odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Od rozstrzygnięcia organu I instancji odwołanie w terminie ustawowym wniosła jedna ze stron postępowania - M. K.. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...] Prezydenta Miasta S.. P. B. decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 295/18) sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] r., z uwagi na uchybienie formalne w postaci braku własnoręcznego podpisu wnoszącego pod odwołaniem od decyzji. Sąd zobowiązał organ do podjęcia czynności zmierzających do wyeliminowania braków formalnych odwołania wniesionego przez M. K. na decyzję nr [...] Prezydenta. Stosownie do wskazań sądu, pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Wojewoda wezwał stronę do podpisania odwołania w wyznaczonym terminie. Pismo wystosowane przez organ odwoławczy zostało doręczone, jednakże brak formalny odwołania nie został przez M. K. usunięty. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania, ze względu na nieusunięcie braków formalnych. W dniu 2 października 2018 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta S. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r., nr [...]. Wymienione wyżej dokumenty w dniu 11 października 2018 r. wpłynęły do organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że nie otrzymał decyzji organu I instancji, za co winę ponosi albo organ, który nie dokonał wysyłki owej decyzji, albo operator pocztowy, który nie wykonał usługi doręczenia przesyłki z należytą starannością. Skarżący stwierdził nadto, że o udzielającej pozwolenia na budowę decyzji organu I instancji dowiedział się z decyzji organu wojewódzkiego, która utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Dalej we wniosku skarżący wskazał, że decyzję Wojewody otrzymał w dniu 24 stycznia 2018 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził nieważność decyzji z uwagi na uchybienie formalne, zobowiązując organ do usunięcia braków formalnych w odwołaniu. Braki jednak nie zostały przez wnoszącego odwołanie usunięte, zatem organ wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Tym samym, jak stwierdził skarżący we wniosku, został on pozbawiony, bez własnej winy, drogi odwoławczej od decyzji nr [...] Prezydenta z dnia [...] r. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku skarżący nie dochował ustawowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...]., co bezsprzecznie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, zawartych we wniosku z dnia 1 października 2018 r., z których wynikało, że o decyzji Prezydenta nr [...] dowiedział się 24 stycznia 2018 roku z decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, organ ten podkreślił, że skoro skarżący, nie z własnej winy, dopiero wtedy dowiedział się o decyzji, powinien był wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, co w tym wypadku oznacza termin siedmiu dni począwszy od dnia 25 stycznia 2018 r. (licząc od dnia następnego po zdarzeniu, art. 57 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że ostatni dzień do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem przypadał na dzień 31 stycznia 2018 roku. Natomiast w odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że dopiero odebranie decyzji Wojewody, spowodowało uzyskanie wiedzy o wydanej decyzji Prezydenta, organ stwierdził, że w istocie otworzyło mu to drogę do podjęcia starań powrotu do postępowania odwoławczego. Gdyby wówczas, w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 k.p.a., wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu, skutecznie uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji świadczącej o tym, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, mógł przywrócenie terminu uzyskać. Jednakże skarżący z takiej możliwości nie skorzystał i w związku z tym Wojewoda przyjął, że wraz z upływem ustawowego terminu biegnącego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, możliwość udziału w postępowaniu odwoławczym wnioskodawca bezpowrotnie utracił. Dalej Wojewoda wskazał, nawiązując do treści wniosku skarżącego, że postępowanie prowadzone w organie odwoławczym po wyroku sądu z dnia 24 maja 2018 r., niezależnie od jego przebiegu i zakończenia, nie sprowadzało postępowania do miejsca, w którym możliwe byłoby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Fakt, że osoba wnosząca odwołanie ostatecznie nie podpisała odwołania od decyzji organu I instancji, co skutkowało wydaniem [...] przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie czyniło nieosiągalną drogi odwoławczej dla skarżącego. Możliwość powrotu do trybu odwoławczego w całym postępowaniu zaistniała, otworzył ją termin, w którym skarżący powziął informację o wydanej przez Prezydenta decyzji nr [...], jednak niewykorzystany upłynął po upływie ustawowych siedmiu dni. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wojewódzki przytoczył pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu rozstrzyga sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania od decyzji nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli przesądza również o tym, co jest przedmiotem postanowienia wydanego w trybie ww. art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że w okolicznościach badanej sprawy nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i należy odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Wojewody, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pomimo spełnienia wszystkich niezbędnych do tego wymogów. Skarżący powtórzył również argumenty zawarte we wniosku z dnia 1 października 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Dodał ponadto, że wybrana droga odwoławcza stała się dla niego nieosiągalna nie z jego winy, a z powodu błędów formalnych poczynionych przez organ odwoławczy. Wybierając tę możliwość odwołania kierował się przekonaniem, że organy wszelkie czynności wykonują z należytą starannością. W szczególności, zdaniem skarżącego błędy formalne, niezawinione przeze niego, a poczynione przez organ odwoławczy nie mogą prowadzić do utraty przez niego możliwości rozpatrzenia merytorycznego odwołania. Nadto skarżący wskazał, że o niemożności kontynuacji drogi odwoławczej został poinformowany pismem Wojewody z dnia 24 września 2018 r., doręczonego mu w dniu 27 września 2018 r. W ocenie skarżącego okoliczność ta przemawia za uznaniem, że dopiero ta ostatnia data wyznacza dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Stąd dochowując siedmiodniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia, dnia 2 października 2018 r. skarżący złożył wniosek za pośrednictwem organu I instancji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wraz z odwołaniem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., wykazała, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ odmówił bowiem skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z tej przyczyny, że uchybił on siedmiodniowemu terminowi do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., wywodząc jednocześnie, że termin ten rozpoczął swój bieg w dacie doręczenia skarżącemu decyzji drugoinstancyjnej. Skarżący natomiast konsekwentnie, zarówno we wniosku jak i w skardze wskazywał na to, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona, co w jego ocenie mogło być skutkiem albo zaniedbania organu, który zaniechał jej wysłania, albo zaniedbania doręczyciela, który nie doręczył przesyłki prawidłowo. Wyjaśnienia zatem wymaga, że stosownie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie odpis decyzji został wysłany pocztą, a przesyłka zawierająca odpis decyzji została zwrócona organowi z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru w punkcie 2 wskazano, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że sposób doręczania korespondencji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 42 i 43. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W drugim z wymienionych przepisów wskazano z kolei, że przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W art. 44 ustawodawca przewidział sposób postępowania w przypadku, gdy doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 okaże się niemożliwe, wskazując, że w takich okolicznościach: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie natomiast z art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z przytoczonej wyżej regulacji wynika zatem bezsprzecznie, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur, w szczególności dotyczy to czytelnego wypełnienia przez doręczającego pracownika poczty względnie przez osobę o jakiej mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela. Doniosłe znaczenie tych czynności związane jest przede wszystkim z tym, że z ich realizacją prawodawca wiąże materialnoprawny skutek doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy nie dochodzi do osobistego odbioru korespondencji. Z kolei przyjęcie fikcji doręczenia pozwala na określenie biegu terminów procesowych – ich początku i zakończenia. Rozważania powyższe mają w badanej sprawie o tyle istotne znaczenie, że organ nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącego, z których wynika, że do doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie doszło. W tej sytuacji rzeczą organu było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Miasta S. została skarżącemu doręczona osobiście, a jeżeli nie, to czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 44 k.p.a., a w konsekwencji czy termin do wniesienia odwołania dla skarżącego rozpoczął swój bieg. W szczególności ocenie organu powinna podlegać prawidłowość opisu przesyłki adresowanej do skarżącego, zawierającej odpis decyzji organu pierwszej instancji (która została nadesłana na żądanie sądu), ze szczególnym uwzględnieniem opisu miejsca jej pozostawienia. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zakreślono bowiem, że przesyłka została umieszczona w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, tymczasem z nadesłanych sądowi akt wynika, że skarżący posiada pocztową skrzynkę oddawczą (vide potwierdzenie odbioru pisma [...]). W świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących tego, że nie otrzymał decyzji organu pierwszej instancji, wnikliwe zbadanie powyższej kwestii wydaje się mieć fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości doręczenia przesyłki. Organ tymczasem swoje rozważania w niniejszej sprawie skoncentrował na wykazaniu kiedy skarżącemu upłynął termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, całkowicie pomijając kwestie związane z prawidłowością doręczenia decyzji, od której odwołanie to miało być wniesione. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że nastąpił skutek doręczenia decyzji będzie organowi dawało podstawę do ustalenia, czy doszło do uchybienia terminu, a w dalszej perspektywie, czy zachodzą przesłanki do jego przywrócenia. Na obecnym etapie sąd powyższej kwestii nie przesądza. Z powyższych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. orzekł o jego uchyleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.