II SA/Sz 1315/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Nr [...], II nie orzeka w przedmiocie wykonania decyzji. W dniu [...] r. J. T. zwróciła się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z pytaniem, czy H. W. – właścicielka sklepu w [...], posiada zezwolenie mieszkańców budynku na sprzedaż napojów alkoholowych. Po uzyskaniu od Wójta Gminy [...] informacji, iż H. W. ubiegając się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie dołączyła zgody właścicieli budynku mieszkalnego w którym znajduje się sklep, J. T. pismem z dnia [...] r. skierowała do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] prośbę o wyjaśnienie dlaczego H. W. posiada zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i nadal ją prowadzi. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowił wznowić na żądanie J. T. postępowanie w sprawie udzielenia H. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na fakt, że J. T., jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w [...] nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych H. W. w sklepie zlokalizowanym w w/w budynku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy [...], na mocy art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie udzielenia H. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym w [...]. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, ze będąca przedmiotem wznowienia decyzja wydana została w oparciu o wszystkie wymagane dokumenty określone w art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku zlokalizowanego w [...] nie jest wymagana, ponieważ zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych, budynek w którym zlokalizowany jest sklep nie jest budynkiem mieszkalnym. Posiadane dokumenty potwierdzają bowiem, że 45,10% ([...] m2) całkowitej powierzchni budynku przeznaczona jest na cele mieszkalne, natomiast 54,90% ([...] m2) na cele niemieszkalne. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez J. T. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz punktu 2 Załącznika nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). W oparciu o w/w przepisy oraz zestawienie poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wywiodło, że skoro powierzchnia mieszkalna budynku w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych jest mniejsza od powierzchni użytkowej przeznaczonej na działalność handlową, to art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie miał w sprawie zastosowania. Odnosząc się do poruszanych przez J. T. kwestii dotyczących zakłóceń porządku publicznego związanych z funkcjonowaniem sklepu H. W., organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mogą one zostać przezeń rozpatrzone, gdyż na ich poparcie odwołująca się nie przedłożyła żadnych dowodów, zaś w nadesłanych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji ze strony organów strzegących praworządności na temat naruszenia przez H. W. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. J. T. złożyła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając jej rażące naruszenia art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) w zw. art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania H. W. opisała podłoże konfliktu z J. T., który stał się powodem kierowania przez skarżącą pism do różnych organów władzy publicznej inicjując w ten sposób liczne postępowania kontrolne sklepu w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Jednocześnie H. W. zwróciła uwagę, że skarżąca mimo negatywnego stosunku do działającego sklepu, wyraziła zgodę właścicielowi sąsiedniej placówki handlowej na prowadzenie tego samego profilu działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka okoliczność powodująca uwzględnienie skargi z przyczyn w niej nie podniesionych a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu zaistniała w niniejszej sprawie. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) pod względem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszone zostały przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Orzekanie w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej na mocy przepisów dotyczących wznowienia postępowania stanowiąc jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania pozwalających na odstąpienie od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., może być stosowany tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to między innymi, że przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej stosować należy w sposób ścisły, odpowiednio do norm prawa przewidzianych dla danej instytucji. Postępowanie administracyjne w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. opartym na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może by postawiony wówczas, gdy danemu podmiotowi przysługiwał status strony. Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Co do zasady, każdy wniosek o wznowienie postępowania winien wskazywać co najmniej jedną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. W razie wątpliwości w tym zakresie lub nie powołania się przez stronę na żaden z konkretnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, organ administracji winien zwrócić się do strony, aby sprecyzowała swoje żądanie. Należy zaznaczyć, że wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana. Ponadto organ administracyjny będąc związany wolą strony wyrażoną w podaniu, winien jej udzielać niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści jej żądania (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 147, wyd. Zakamycze 2005). W ocenie Sądu, przekazane przez organy akta administracyjne nie zawierają dokumentu z którego wynikałoby żądanie J. T. do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności żądania takiego nie można wyprowadzić z pisma skarżącej z dnia [...] r. skierowanego do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...]. W piśmie tym J. T. zamieściła pytanie, dlaczego, mimo niedostarczenia kompletu dokumentów przy ubieganiu się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (braku zgodny wszystkich współwłaścicieli budynku), H. W. posiada takie zezwolenie i nadal prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych. O ile z treści w/w pisma można dorozumiewać wolę skarżącej do zweryfikowania przez organ prawidłowości wydania H. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o tyle trudno znaleźć uzasadnienie do uznania, tak jak uczynił do organ I instancji, że w piśmie tym J. T. powołała się na okoliczność nie brania udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia, tj. na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomimo wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Wójt Gminy [...] orzeczenie swe o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej udzielającej H. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oparł na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Abstrahując od faktu braku odniesienia się przez organ co do pierwotnej podstawy wznowienia całego postępowania, Sąd stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również nie znajdowało uzasadnienia. Jak można domniemywać z treści uzasadnienia kwestionowanych decyzji organ I instancji jak i organ odwoławczy zgodnie uznały, że podniesiony przez skarżącą zarzut braku zgody współwłaścicieli budynku w [...] na sprzedaż w nim napojów alkoholowych na etapie uzyskiwania przez H. W. stosownego zezwolenia, stanowi nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji (zezwolenia) a nie znaną organowi, która wymagała rozważenia w trybie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, działanie organów w tym zakresie było nieprawidłowe. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) wymagał dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W sytuacji wydania zezwolenia mimo braku zgody wymaganej cytowanym wyżej przepisem prawa materialnego, uchybienie takie miałoby postać rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (podob.: teza pierwsza wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., IV SA 2494/03, Lex nr 148905; wyrok NSA z 12 stycznia 1999 r., IV SA 82/97, Lex nr 46698, wyrok NSA z 14 lipca 1999 r., I SA 1903/98, Lex nr 48520). Powyższe prowadzi do wniosku, że ewentualne prowadzenie rozważań mających na celu wyjaśnienie konieczności wzruszenia decyzji udzielającej H. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych winno być dokonane na podstawie przepisów właściwych dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Przed tym jednak należałoby wyjaśnić, czy pismo J. T. z dnia [...] r. stanowi wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji, a przede wszystkim, czy w ocenie organu, skarżąca ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla porządku prawnego należy zauważyć, że kwestia uznania, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym do wzruszania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku położonym w [...] nie została przez organy należycie wyjaśniona w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Pierwotnie organ I instancji uznał J. T. za stronę postępowania, co wynika z postanowienia z dnia [...] r. powołującego się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo to orzekając w dniu [...] r. o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. organ nie stwierdził, że wydanie zezwolenia nastąpiło z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których decyzji tej nie uchylił (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.), choć skarżąca niewątpliwie nie brała udziału w poprzedzającym ją postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania organ I instancji, w sposób co najmniej nieprecyzyjny (zamienny) oznaczał zakres przedmiotowy sprawy wskazując np. że sprawa dotyczy cofnięcia H. W. posiadanego zezwolenia (vide: postanowienia z dnia 14 kwietnia 2005 r., pisma z dnia 24 marca 2005 r.). Różnicy w tym zakresie nie dostrzegała również skarżąca powołując się w odwołaniu jak i w skardze równocześnie na okoliczności podważające prawidłowość wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i równocześnie na zakłócenia porządku publicznego mogące stanowić podstawę cofnięcia takiego zezwolenia. Analiza zaskarżonej decyzji zdaje się prowadzić do wniosku, że także organ odwoławczy nie był do końca konsekwentny w tym zakresie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji niejako merytorycznie do podniesionego przez J. T. zarzutu zakłóceń porządku publicznego stwierdzając, że odwołująca się nie przedłożyła na tą okoliczność żadnych dowodów. Konieczność ścisłego określenia przedmiotu sprawy jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy postępowanie toczy się celem wzruszenia decyzji ostatecznej. Inne są bowiem przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia, inne zaś, ściśle określone odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, mogą być rozpatrywane w nadzwyczajnym trybie postępowania. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w istocie nie powołało się na przepis prawa procesowego z którego wynikałoby, że sprawę rozpoznało pod kątem zaistnienia którejś z przesłanek wznowienia postępowania. Ani z osnowy decyzji ani z jej uzasadnienia nie można wywieść, że rozstrzygnięcie wydano w toku postępowania wznowieniowego. Reasumując, wobec stwierdzenia uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na zastosowaniu instytucji wznowienia postępowania w sytuacji gdy brak było ku temu uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zobowiązać skarżącą do precyzyjnego określenia jej żądań w sprawie (czy dotyczą one wzruszenia decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli tak to na jakiej podstawie i w jakim trybie, czy też cofnięcia zezwolenia z uwagi na naruszenia porządku publicznego) i po wyjaśnieniu istnienia po stronie inicjującej postępowanie interesu prawnego w sprawie (art. 28 k.p.a.) zająć stanowisko procesowe w formie odpowiadającej przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.