II SA/Sz 1315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w wysokości[...] zł za zajęcie w dniu [...] r. pasa drogowego drogi gminnej ul. K. (działka nr [...]) o powierzchni [...] m2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r., [...] wymierzył skarżącemu opisaną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyjaśniając, że na podstawie ustaleń wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] r. oraz dokumentacji fotograficznej i wykonanych pomiarów ustalono, że A. P. współwłaściciel nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na terenie obrębu T. realizując roboty budowlane na tej nieruchomości polegające na betonowaniu fundamentów, dokonał zajęcia części pasa drogowego drogi gminnej ul. K. o łącznej pow. [...] m2 poprzez ustawienie podajnika do betonu, materiałów budowlanych w postaci piasku, cementu, desek, elementów zbrojenia oraz folii zabezpieczającej. W spisanym na powyższą okoliczność protokole skarżący podał, że "zgłaszał zajęcie pasa drogowego w miesiącu wcześniejszym i nie wiedział, że za każdym razem musi zgłaszać". Organ nie uwzględnił powyższego twierdzenia, z uwagi na brak dowodu w postaci wniosku strony o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w niedoprecyzowanym terminie. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną przez A. P. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokument geodezyjny ze szczegółowo naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę gminną ul. Klifową w T. oraz precyzyjnego zaznaczenia lokalizacji jej zajęcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] , którą w oparciu o przepis art. 40 ust. 1, 3 i ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XLVII/358/13 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie [...] m2 pasa drogowego drogi gminnej ul. K. (dz. Nr [...] ) w m. T. w dniu [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał tożsame argumenty, co w pierwotnej decyzji z dnia [...] r. Ponadto do akt sprawy dołączono dokument sporządzony przez Zakład Usług Geodezyjno – Kartograficznych "G. pn. "[...] stanowiący mapę przedstawiającą m.in. fragment ulicy K. z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz powierzchni jego zajęcia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wnosząc o jej uchylenie powołał następujące fakty: - prace związane z budową budynku wykonywała firma zewnętrzna i jej obowiązkiem było uzyskanie zgody zarządcy drogi; - o terminie wykonania prac został poinformowany telefonicznie przez firmę je wykonującą w dniu kontroli i wówczas złożył w Urzędzie Gminy wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Procedura z tym związana trwa kilka dni, natomiast na budowie nie można przewidzieć dokładnego terminu wykonania prac, które zależą od wielu czynników; - podanie daty i godziny zajęcia pasa drogowego w celu uzyskania zgody na jego zajęcie jest niemożliwe, ponieważ firmy murarskie wykonują podobne prace w obrębie kilku gmin i trzeba przewozić maszyny; - obok budowy skarżącego prowadzone były podobne prace i nikt nie występował o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powołane fakty skarżący stanął na stanowisku, że nie jest stroną w niniejszej sprawie, ponieważ on był tylko zleceniodawcą prac. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy oraz przytoczeniu mających zastosowanie w niej przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących kwestie zajęcia pasa drogowego zaznaczył, że fakt zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. K. potwierdzony został przeprowadzoną w dniu [...] r., kontrolą z której sporządzono protokół a zakres jego zajęcia ustalono w oparciu o dokument geodezyjny ze szczegółowo naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę. Wątpliwości nie budzi również, że skarżący nie dysponował zgodą zarządcy drogi na zajęcie rzeczonego pasa drogowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu prowadzenia robót w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, zatem podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot (inwestor), na rzecz którego prowadzone są roboty. Wykonawca takich robót zazwyczaj nie realizuje ich we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie ma w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku dociekać treści i zakresu porozumień zawartych pomiędzy stronami. Obowiązkiem inwestora, jest powierzenie prowadzenia inwestycji takiej osobie, która jest w stanie dochować wymogów w zakresie porządku prawnego, wymagań technicznych oraz reguł sztuki budowlanej. Kolegium podkreśliło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a okolicznościami uwalniającymi od niej jest jedynie dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium skarżący wnosząc o jej uchylenie podał, że w dniu [...] r. o godz. 7:30 złożył w sekretariacie Urzędu Gminy wniosek o zajęcie pasa drogowego dz. nr [...] w T. Zaznaczył, że dokonywanie zgłoszeń w taki sposób było praktykowane w Urzędzie i w terminie późniejszym wydawano decyzję z naliczoną opłatą za zajęcie pasa drogowego. Prace polegające na rozłożeniu folii o wymiarach [...]m2 i ustawieniu maszyny do betonu rozpoczęto o godz. 9:30 i trwały do godz. 14:00. Zdaniem skarżącego zajęta powierzchnia działki nr [...] wynosiła ok. [...] m2, a naliczenie opłaty za powierzchnię rozłożonej folii – [...]m2 jest zawyżone z powodu zemsty Wójta Gminy za wyrażane przez skarżącego uwagi i publiczną krytykę prowadzonej przez Wójta polityki inwestycyjnej. W odpowiedzi na skargę organ nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym przez skarżącego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wymierzające A. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. K. (działka nr [...]) o powierzchni [...] m2 w dniu [...] r. Organy stanęły na stanowisku, że fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi na jego zajęcie nie budzi wątpliwości. Ponadto Kolegium wywiodło, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod roboty budowlane prowadzone w tym pasie, stroną może być tylko inwestor, natomiast wykonawca robót nie ma w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaprezentowany pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o drogach publicznych. Skutkiem powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie znajdują podstaw w prawie materialnym, a przeprowadzone przed ich wydaniem postępowanie uchybiło regułom procesowym. Sporna w sprawie pozostaje przede wszystkim kwestia oznaczenia strony (adresata) decyzji. To zaś wymaga pierwotnie ustalenia, czy karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego należy nałożyć na inwestora prac budowlanych, czy też na wykonawcę, któremu inwestor powierzył ich wykonanie i który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w myśl którego, karze administracyjnej podlega zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę tę wymierza zarządca drogi, a jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją (np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2014 r., II GSK 778/13). Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (prowadzenie robót w pasie drogowym), winien o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie, w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że - w pewnych okolicznościach - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany, jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz aby wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gdyż konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego a dopiero później - gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. - zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11). W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze zaprezentowany pogląd, za błędne uznać należy stanowisko organów, że skoro skarżący jest inwestorem, to automatycznie winien uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie ponosić odpowiedzialność za zajęcie tego pasa bez zezwolenia. Jak już wskazano odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Zatem obowiązkiem organu jest ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wskazówki wynikające z treści powyższych rozważań. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzeczono jak w sentencji wyroku.