II SA/Sz 1317/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]., na podstawie art.123 kpa, art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po przeprowadzeniu w dniu [...]. kontroli pawilonu [...] na działce nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...] i po stwierdzeniu jego użytkowania nałożył na inwestora W. S., karę w wysokości [...] zł. Organ [...] ustalił, że przedmiotowy pawilon wybudowany został na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., znak: [...] , o pozwoleniu na budowę dla W. S. - współwłaściciela przedmiotowej posesji oraz właściciela pawilonu - nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. W oparciu o poczynione ustalenia, organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie złożył W. S., zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż przedmiotowy pawilon [...] "stoi bez pozwolenia na użytkowanie, gdy tymczasem ma on takie pozwolenie co wynika z art. 56 § 2 prawa budowlanego", 2) "naruszenie art. 7 ust. 1 (zmiany wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o Prawie budowlanym oraz zmiany o niektórych ustawach - Dz. U. Nr 80/poz.718) według których Nadzór Budowlany [...] nie miał prawa do zastosowania wobec pawilonu położonego [...] przy ul. [...] przepisów nowego prawa budowlanego, gdyż został wybudowany przed wejściem tej ustawy (1.01.2004 r.) i dla tego rodzaju obiektów nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli",oraz wnosząc o: 1) uchylenie przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 132 Kpa, gdyż wniesione zażalenie zasługuje na uwzględnienie w całości, ewentualnie . 2) zmianę zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy i uchylenie wymierzonej kary. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu [...] r. zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego "w sprawie [...] o doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie" oraz że zgodnie z art. 56 ust. 2 prawa budowlanego zaznaczył, iż niezajęcie stanowiska przez INB w [...] w terminie 14 dni traktuje jako niezgłoszenie sprzeciwu i uwag. Skarżący wskazał, iż do dnia [...] lutego nie otrzymał w tej sprawie żadnego pisma, a pismo z INB w [...] zostało mu doręczone dopiero w dniu [...] r. i powołał się na wyrok "NSA z dnia 2002.12.11 IISA/Kr 965/02", według którego termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obejmuje także doręczenie decyzji. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że organ [...] nie zgłosił sprzeciwu w wymaganym terminie i - cyt: "dlatego można utrzymywać, iż pawilon jest utrzymywany bez pozwolenia". Ponadto skarżący podniósł, że wyliczenie kary jest nieprawidłowe - zawyżone, biorąc pod uwagę stan obiektu, jego wielkość i kategorię. Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem z dnia [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu [...] , w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, a Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W związku z powyższym Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - decyzja tego organu z dnia [...] r., znak: [...]. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...]. Zważywszy, iż inwestor do dnia [...]r., tj. do dnia wydania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, nie zakończył jego budowy i nie uzyskał wymaganego decyzją o pozwoleniu na budowę pozwolenia na użytkowanie, uznać należy, iż budowa przedmiotowego pawilonu nie została zakończona i że zgodnie z art. 54 i 55 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nie może on być użytkowany. Zatem użytkowanie pawilonu [...] znajdującego się przy ul. [...] w [...], co zostało jednoznacznie ustalone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r., jest nielegalne. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty legalizacyjnej podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z przywołanego powyżej przepisu art. 59f ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż kara grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. Natomiast ustęp 3 ww. art. 59f stanowi, że kategorie obiektów. współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ pierwszej instancji zaklasyfikował przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii XVII według załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w której współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały dla budynków handlu, gastronomii i usług. Natomiast, jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowań dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r., jest to pawilon typu "[...]i", nie połączony trwale z gruntem i tym samym nie spełnia definicji "budynku" zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej, że przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Oznacza to, że nie można współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu określonych w kategorii XVII załącznika do ustawy Prawo budowlane, zastosować do ustalenia wysokości kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż współczynniki te dotyczą budynków handlu, gastronomii i usług. Zatem przedmiotowy obiekt budowlany uznać należy za budowlę, zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zgodnie z powyższym przedmiotowy obiekt zaklasyfikować należy do kategorii VIII "inne budowle" według załącznika do ustawy Prawo budowlane, dla której współczynnik kategorii obiektu.(k) został określony na równy 5, a współczynnik wielkości obiektu (w) na równy 1. Tym samy wysokość kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiekty budowlanego wynosi: (w) x (k) x s x 10 = 5 x 1 x 500 x10= 25000 zł. Z powyższego wynika, iż organ pierwszej instancji pomimo nieprawidłowego zaklasyfikowania przedmiotowego obiektu budowlanego do kategorii XVII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, właściwie określił wysokość kary za jego nie legalne użytkowanie, dlatego należało orzec, jak w sentencji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepis art. 56 § 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do organów wymienionych w § 1 tego artykułu, nie zaś do organów nadzoru budowlanego. Niezajęcie stanowiska przez te organy oznacza, iż nie wnoszą one sprzeciwu lub uwag do złożonego przez inwestora do tych organów zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony tych organów inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, z którym powinien wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego. Natomiast w piśmie z dnia [...] r., które wpłynęło do organu [...] w dniu [...]r., skarżący podał, m. in., że wykonał czynności nakazane przez ten organ decyzją z dnia [...] r. i że przedkłada "nw. Dokumenty;" podając następnie w pkt. 4 tego pisma - cyt.: "Powiadomienia i postanowienia - Inspekcja Ochrony Środowiska [...] - Inspekcja Sanitarna [...] - Inspekcja Pracy [...] - Straż Pożarna Zgodnie z art. 56 pkt 2 niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag." Zatem, , przywołanie treści przepisu art. 56 ust. 2 ustawy Prawo budowlane miało na celu wskazanie organowi [...] iż wymienione organy nie wniosły sprzeciwu ani uwag do złożonych przez niego zawiadomień o zakończeniu budowy. Biorąc pod uwagę treść pisma z [...] r. oraz to że złożone ono zostało do organu [...] w toku prowadzonego przez ten organ postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, pisma tego nie można uznać za rodzące skutki prawne polegające na możliwości legalnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że prawomocną decyzją Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. stwierdzono nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu [...] na działce nr [...] w obrębie [...]; w której nałożono na skarżącego W. S. między innymi obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na W. S. obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu [...] przy ul. [...] działce Nr [...] w [...], zakreślając termin wykonania tych czynności na [...]. Pismem z dnia [...]., skierowanym do Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], W. S. – zdaniem Sądu – nie tylko zawiadomił organ, iż wykonał nałożone w/w decyzją obowiązki ale jednocześnie złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie spornego pawilonu. Takie też jest stanowisko skarżącego, który był przekonany, że już odrębnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie musi składać. W ocenie Sądu jeśli charakter wniesionego pisma budził wątpliwości, organ administracji miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 Kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wniosku W. S. o pozwolenie na użytkowanie nie rozpatrzył i po upływie ponad [...] lat wszczął postępowanie w sprawie użytkowania bez pozwolenia spornego pawilonu [...]. Okoliczność, że prowadzone było przez organy administracyjne postępowanie w sprawie rozbiórki spornego pawilonu [...] na podstawie niewłaściwych przepisów tj. art. 48 ust.1 i ust. 4 Prawo budowlane, regulujących postępowanie organów nadzoru budowlanego w sprawach wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, organy administracji przedwcześnie nałożyły na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu [...], skoro nie został rozpoznany jego wniosek z [...]. o pozwolenie na użytkowanie, do złożenia którego został zobowiązany decyzją organu I instancji z dnia [...].. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji wyroku.