II SA/Sz 1319/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych oddala skargę W dniach [...] r. funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, przeprowadzili kontrolę K. wyniki której utrwalono w protokole kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z dnia [...] r. W części VI protokołu zwarto, w 8 punktach, zalecenia pokontrolne z określeniem terminu ich realizacji, w tym w pkt 2 i 3 o treści: "2. Zgodnie z § 9 ust.2, 3 i 4 zapisami rozporządzenia MSWiA z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. z 2010 r. Nr 166 poz. 1128 ze zmianami) nie łączyć funkcji konwojenta, osoby transportującej i kierowcy - od dnia otrzymania protokołu kontroli.3. Dostosować ilość konwojentów do wymogów wskazanych w § 9 ust.1 i § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. z 2010 r. Nr 166 poz. 1128 ze zmianami) - od dnia otrzymania protokołu kontroli." Pismem z dnia [...] r. K. wniosła do W. zastrzeżenia do protokołu kontroli. Nadto pismem z tej samej daty wzywała Komenda Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Naczelnik W. pismem z dnia [...] r. (doręczonym w dniu [...] r.) podtrzymał wcześniejsze stanowisko organu w zakresie zaleceń pokontrolnych. K. w dniu [...] r. wniosła skargę na czynność polegającą na wydaniu niezgodnych z przepisami prawa zaleceń pokontrolnych w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych zawartych w protokole kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z dnia [...] r. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. - poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez wyrażenie zmiennych poglądów prawnych, na tle tych samych ustaleń faktycznych, bez wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone zalecenia, 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżąca zobowiązana jest przy organizowaniu konwojów stosować się do zapisów rozporządzenia MSWiA z 2010 r. w zakresie limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczby konwojentów, w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że do czasu wyrejestrowania pojazdów samochodowych spełniających warunki techniczne pojazdów specjalnych wykorzystywanych do transportu wartości pieniężnych, skarżąca może organizować konwoje, z zastosowaniem dotychczasowych limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczby konwojentów, a więc z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczególnych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaleceń wynikających z protokołu kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z dnia [...] r. w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych, ewentualnie o uznanie ich bezskuteczności. Nadto, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dwunastu kserokopii protokołów kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej, na okoliczność że organ kontrolujący przeprowadzający u skarżącej kontrole w [...] , tj. po wejściu w życie Rozporządzenia MSWiA z 2010 r. (w tym samym zakresie co kwestionowane ustalenia/zalecenia protokołu kontroli z dnia [...] r.), nie stwierdził żadnych uchybień po stronie skarżącej w zakresie organizowania transportu środków pieniężnych, pomimo że transport ten realizowany był przez skarżącą w taki sam sposób, w oparciu o przepisy rozporządzenia MSWiA z 1998 r., a co się z tym wiąże wykazania niekonsekwencji i zmiany stanowiska oraz ustaleń organu kontrolującego wydawanych w takich samych stanach faktycznych spraw. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że nie można w jedynym protokole kontroli potwierdzać prawidłowości organizowania transportów wartości pieniężnych, a w innym - opartym na tym samym stanie faktycznym i prawnym - stwierdzać, z jednej strony że Spółka ma prawo stosowania przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 1998 r. w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych, a z drugiej strony uznawać, iż obowiązana jest do stosowania przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 2010 r. Nie można także w jednym protokole kontroli stwierdzać nieprawidłowości w organizowaniu konwoju, a w innych - opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym - stwierdzać, że te konwoje realizowane są w sposób prawidłowy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, skarżąca Spółka wskazała, że w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie i w całości dopuścił możliwość realizacji konwojów wartości pieniężnych z użyciem pojazdów wykorzystywanych przed wejściem w życie rozporządzenia MSWiA z 2010 r., na warunkach i w organizacji określonej przepisami rozporządzenia MSWiA z 1998 r. Tym samym przepisy rozporządzenia MSWiA z 1998 r. znajdują w całości i z wyłączeniem przepisów rozporządzenia MSWiA z 2010 r., zastosowanie do konwojów realizowanych z użyciem pojazdów specjalnych i przystosowanych w myśl rozporządzenia MSWiA z 1998 r. W tym stanie prawnym ustawodawca dał pierwszeństwo i wyłączność przepisom rozporządzenia MSWiA z 1998 r., co jasno wynika z cytowanych przepisów. Zdaniem skarżącej prawidłowe jest działanie, ułatwiające i ujednolicające reżimy prawne wykonywania usług. Nie można bowiem dla danego konwoju stosować zapisów pochodzących z różnych rozporządzeń. Jeżeli realizowany transport podlega przepisom jednego z rozporządzeń, to stosowanie danego rozporządzenia odnosi się do całości realizowanego transportu, a więc do klasy samochodu, jego wyposażenia, liczby konwojentów, zasad organizacji i przeprowadzenia konwoju. Łączenie przepisów prawnych, o których mowa w rozporządzeniach skutkowałoby utrudnieniem wykonywania konwoju, a w niektórych przypadkach powodowałoby niemożność realizacji tego konwoju. Dalej skarżąca Spółka podniosła, że rozporządzeniem MSWiA z 2010 r., obowiązującym od dnia 9 września 2010 r., wprowadzono nowe zasady ochrony transportu wartości pieniężnych, w tym nowe warunki techniczne dla pojazdów służących do transportu wartości pieniężnych. Jednakże, w celu umożliwienia odpowiedniego przygotowania się do wprowadzenia zmian w zakresie finansowania ochrony wartości pieniężnych, w projektowanej regulacji zamieszczono przepisy przejściowe. Na ich podstawie ustawodawca zezwolił na dalsze używanie do transportu wartości pieniężnych pojazdów dotychczas spełniających warunki i używanych do tych celów, do czasu ich wyrejestrowania, z zastosowaniem dotychczasowych limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczby konwojentów (§ 14 rozporządzenia MSWiA z 2010 r.). W efekcie, ustawodawca wprowadzając przepis przejściowy zezwolił na: • użycie do transportu pojazdu zakwalifikowanego do tego celu na podstawie rozporządzenia MSWiA z 1998 r., i wraz z takim użyciem na • zastosowanie do transportu innych zasad dotyczących wymaganego poziomu ochrony w zależności od wysokości ochranianych wartości pieniężnych, według zasad określonych rozporządzeniem MSWiA z 1998 r. (limity j.o., liczba konwojentów). Według skarżącej jeżeli w ustawie brak jest przepisów przejściowych, ustawę tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, brak przepisów przejściowych uniemożliwia stosowanie innych przepisów niż przepisy nowe (przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją). Niemniej jednak ustawodawca wprowadził w rozporządzeniu MSWiA z 2010 r. rozstrzygnięcia intertemporalne które pozwalają, w ww. zakresie, stosować przepisy rozporządzenia MSWiA z 1998 r., co Spółka czyni zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i najlepszą wiedzą. Podział funkcji poszczególnych członków zespołu konwojującego dotyczy wyłącznie przypadków wykorzystania do realizacji usługi konwojowanego transportu wartości pieniężnych bankowozów w rozumieniu rozporządzenia MSWiA z 2010 r. Definicja bankowozów zawarta w § 1 pkt 15 przywołanego rozporządzenia określa bowiem, że są to "pojazdy samochodowe przeznaczone do transportu wartości pieniężnych, oznaczone w zależności od konstrukcji i zabezpieczenia jako typy: A, B i C". Stąd też w przypadku, gdy usługa konwojowanego transportu wartości pieniężnych wykonywana jest przy użyciu pojazdu przystosowanego lub specjalnego, z zastosowaniem rozporządzenia MSWiA z 2010 r., uregulowania wynikające z § 9 ust. 2-4, zdaniem skarżącej nie powinny mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że zalecenia pokontrolne w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych, stanowiące pkt 2 i 3 zaleceń, zawarte w protokole kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z dnia [...] r., znajdują oparcie w wynikach kontroli przeprowadzonej w kontrolowanej specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej K. oraz w przepisach prawa. Zalecenia te odwołują się do wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 166, poz. 1128 ze zm.). Rozporządzenie to w § 9 ust. 2, 3 i 4 zakazuje podczas konwojowania transportu wartości pieniężnych łączenia funkcji konwojenta, osoby transportującej i kierowcy, natomiast w § 9 ust. 1 i § 14 ustala określone ilości konwojentów w zależności od rodzaju transportu używanego do przewozu. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, pojazdy samochodowe spełniające na podstawie dotychczasowych przepisów o ochronie osób i mienia warunki techniczne pojazdów specjalnych (bankowozów) lub pojazdów przystosowanych do przewozu wartości pieniężnych oraz pojazdy używane dotychczas jako pojazdy ubezpieczające mogą być do czasu wyrejestrowania wykorzystywane do transportu wartości pieniężnych, z zastosowaniem dotychczasowych limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczby konwojentów. Nie zwalnia to jednak ze stosowania cyt. wcześniej przepisów § 9 ust. 2, 3 i 4 tego rozporządzenia, które nie pozwalają na łączenie funkcji konwojenta, osoby transportującej i kierowcy, co ma wpływ na wymaganą liczbę konwojentów. Nadto Komendant podał, że przedstawiona wykładnia wynika ze stanowiska Z. wyrażonego piśmie znak [...] z dnia [...] r. oraz stanowiska N. przedstawionego w piśmie znak [...] z dnia [...] Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował skargę uściślając zakres zaskarżenia do pkt 2 i 3 zaleceń pokontrolnych. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bowiem wydane zalecenia pokontrolne ograniczają się do ustalenia określonego stanu faktycznego oraz wniosków zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości i nie mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zatwarty w skardze, albowiem w przedmiotowej sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu, chociaż nie za każdym razem daje temu wyraz w treści uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na złożony na rozprawie wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi, Sąd zobowiązany jest odnieść się do tego wniosku, tj. kwestii dopuszczalności wniesionej skargi. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. W przedmiotowej sprawie sporne stało się, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli sądów administracyjnych został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub bezczynności organów administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność aby podlegać kontroli sądu administracyjnego musi spełniać następujące warunki: nie może mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, musi mieć charakter publicznoprawny, być skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone zalecenia pokontrolne zawierają ustalone uchybienia oraz rekomendacje ich usunięcia w terminie natychmiastowym (od dnia otrzymania protokołu) w celu zapewnienia stanu zgodnego z przepisami prawa w zakresie sposobu realizacji konwoju wartości pieniężnych. W zaleceniach tych użyto sformułowań: "...nie łączyć funkcji...", "Dostosować ilość konwojentów..." Wskazane elementy wyniku kontroli świadczą o tym, że organ nie ograniczył się tylko do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości lecz wskazał na istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu obowiązków, których wykonanie ma, w założeniu organu, zapewnić stan zgodności z prawem. Obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynika z § 9 ust. 1-4 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 166, poz. 1128 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2010 r.". Stwierdzając, że skarga jest dopuszczalna Sąd dokonał kontroli zaskarżonej czynności i uznał, że zarzuty podniesione w skardze są nietrafne i nie zasługuje ona na uwzględnienie. Za całkowicie chybione uznać bowiem należy zarzuty naruszenia przepisów art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.". Zaskarżone zalecenia pokontrolne wydane zostały na skutek kontroli przeprowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie mienia (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) – dalej: "ustawa", konkretnie Rozdziału 7 - Nadzór nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi oraz kontrola stanu ochrony obszarów, obiektów i urządzeń przez nie chronionych. Żaden z przepisów ustawy nie zawiera treści wskazującej na to, że w czasie kontroli specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przeciwnie, w art. 46 ust. 2 ustawy zawarto dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz trybu wykonywania czynności, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy. Wykonując nałożony obowiązek Minister Spraw Wewnętrznych wydał w dniu 27 kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz trybu wykonywania czynności nadzoru Komendanta Głównego Policji nad działalnością specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 557). Przepisy tego rozporządzenia regulują tryb przeprowadzania kontroli przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i minia i w żadnym miejscu nie odsyłają do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem w toku przeprowadzonej u skarżącej kontroli Komendant Wojewódzki Policji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym nie mógł naruszyć zarzucanych w skardze art. 8 i 11 K.p.a. Zdaniem Sądu, nietrafny jest również drugi z podniesionych w skardze zarzutów dot. błędnej wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. Rzeczony przepis stanowi: "Pojazdy samochodowe spełniające na podstawie dotychczasowych przepisów o ochronie osób i mienia warunki techniczne pojazdów specjalnych (bankowozów) lub pojazdów przystosowanych do przewozu wartości pieniężnych oraz pojazdy używane dotychczas jako pojazdy ubezpieczające mogą być do czasu wyrejestrowania wykorzystywane do transportu wartości pieniężnych, z zastosowaniem dotychczasowych limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczy konwojentów". Wbrew twierdzeniu skarżącej, przytoczony przepis, zezwalając na dalsze używanie do transportu wartości pieniężnych pojazdów spełniających warunki stawiane dotychczasowymi przepisami, wcale nie wyłącza przy organizowaniu konwojów tymi samochodami stosowania przepisów rozporządzenia z 2010 r. Zawarte w nim odesłanie dotyczy stosowania w takich przypadkach tylko limitów jednostek obliczeniowych i wymaganej liczby konwojentów, a nie całości rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczególnych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz. 858). W świetle powyższego, słuszne jest stanowisko organu, że podmiot wykonujący ochronę mienia, używając do konwoju wartości pieniężnych pojazdów zarejestrowanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 1998 r., zobowiązany jest również do stosowania przepisów rozporządzenia z 2010 r., w zakresie w jakim regulują one inne kwestie związane z organizowaniem konwojów wartości pieniężnych. Do takich przepisów należy § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z 2010 r., które nie pozwalają na łączenie funkcji konwojenta, osoby transportującej i kierowcy. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka nie kwestionowała ustaleń zawartych w protokole kontroli, a sporną kwestią między stronami była wykładnia przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. A zatem skoro Komendant dokonał prawidłowej interpretacji rzeczonego przepisu, to stwierdzić należy, że wydane zlecenia pokontrolne, nakazujące skarżącej Spółce niełączenie funkcji konwojenta, osoby transportującej i kierowcy oraz dostosowanie ilości konwojentów do wymogów wskazanych w § 9 ust.1 i § 14 rozporządzenia z 2010 r., znajdują oparcie nie tylko w ustaleniach kontroli, ale również w obowiązujących przepisach i nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy skarga, na mocy art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu.