II SA/Sz 1321/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania nowej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwaną dalej "K.p.a.", art. 2 - 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. S. od decyzji Nr [...] r. wydanej z up. Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ ustalił, że decyzją z dnia [...]r. Burmistrz przyznał P. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 01.01.2012 r. do 30.06.2012 r. W dniu 10.07.2012 r. organ I instancji uzyskał informację, mającą wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia [...] r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji, po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego i odmówił przyznania tego dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. S., decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 16/13 oddalił skargę. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Burmistrz odmówił przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a Burmistrz decyzją z dnia [...]r. (od której organ odwoławczy rozpatruje odwołanie), wydaną po wznowieniu postępowania uchylił swoją decyzję z dnia [...] . w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 01.01.2012 do 30.06.2012 r. i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w dniu 19 grudnia 2011 r. P. S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że zamieszkuje wraz z synem M. S. Z deklaracji o dochodach wynikało, iż dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego wyniosły [...] zł. Na powyższą kwotę składał się zasiłek dla bezrobotnych P. S. w wysokości [...] zł oraz kwoty otrzymane od matki syna – [...] zł. W oparciu o te dane decyzją z dnia [...] r. przyznano P. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.01.2012 r. do 30.06.2012 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu 10.07.2012 r. organ I instancji uzyskał informację od byłej żony P. S. mającą wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W aktach prowadzonego postępowania zgromadzono: protokół przesłuchania matki M. S. – I. O., wyrok o podwyższeniu alimentów oraz protokół z odwiedzin u P.S. w środowisku. Matka dziecka I. O. oświadczyła, iż syn M. nigdy nie zamieszkiwał u ojca, pozostawał pod jej opieką. Syn odwiedzał P. S. w weekendy. Nadto dodała, iż nie przekazywała żadnych pieniędzy na utrzymanie syna, to P. S. przekazywał jej alimenty, co potwierdzała w prowadzonym zeszycie. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. P. S. podał, że współuczestniczy w wychowywaniu syna. M. S. na pobyt stały zameldowany jest u matki. Dnia 31 maja 2011 r. P. S. zameldował syna na pobyt tymczasowy, po czym wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego syn nie był obecny w mieszkaniu, a P. S. udzielił informacji, że jest on w szkole. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dnia 9 listopada 2012 r. sporządzono protokół z przesłuchania I. O. oraz za zgodą i w obecności matki syna M. . M. S. oświadczył, że nigdy na stałe nie zamieszkiwał u ojca w [...], przebywał tam jedynie w weekendy. Nigdy ze szkoły nie dojeżdżał do ojca do [...] i ojciec nie odbierał go ze szkoły oraz nie dowoził. I. O. wyjaśniła, że syn M. nigdy nie zamieszkiwał z ojcem P. S. w [...]. W piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. Dyrektor Gimnazjum potwierdził, że M. S. w okresie od czerwca 2011 r. do czerwca 2012 r. wskazywał adres zamieszkania [...], a także nie znajdował się w wykazie uczniów dojeżdżających. Dnia 19 listopada 2012 r. Z. W. – siostra P. S. - złożyła oświadczenie, że M. S. często przebywał w [...] u ojca. Dnia 16 stycznia 2013 r. do akt dołączono protokół z przesłuchania, w dniu 15 stycznia 2013 r., G. L., wychowawczyni ucznia M. S., w którym oświadczyła, że M. S. mieszkał z matką i tam było jego centrum życiowe. Ojciec dziecka uczestniczył w zebraniach rodzicielskich, interesował się synem. Widywała także ucznia na osiedlu. Nadto dodała, iż co roku dziecko potwierdzało aktualność adresu zamieszkania, który znajdował się w dokumentacji szkolnej. Był to adres zamieszkania matki. Zdaniem organu i instancji centrum życiowe syna P. S. jest w [...], gdzie zamieszkuje jego matka. Liczba osób i powierzchnia lokalu mają istotne znaczenie dla wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35.00 m2. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60 %, powierzchnia pokoi i kuchni wynosi bowiem 33,15m2 , zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 49,02 m2.Skoro zatem powierzchnia lokalu nr [...] położonego w [...] wynosi 49,02 m2 , to przekracza dopuszczalną granicę powierzchni wynoszącą 45,50 m2. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że dodatek mieszkaniowy P. S. nie przysługuje. Od decyzji organu I instancji odwołał się P. S., podnosząc, że dodatek mieszkaniowy był mu przyznany od lipca 2011 r. do czerwca 2012 r., w tym okresie syn jego był zameldowany w jego miejscu zamieszkania. Ponadto syn złożył w dniu 31.12.2012 r. oświadczenie, w którym wycofał wcześniej złożone zeznania przed pracownikami OPS, gdyż złożył je pod przymusem i będąc przestraszony, iż przez jego osobę matka nie otrzyma dodatku. Syn oświadczył, że jego centrum życiowe od dnia 31.05.2011r. do końca czerwca 2012 r. było w [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Wspólnoty Mieszkaniowej, z którego wynika, że ponosił P. S. koszty utrzymania mieszkania dla 2 osób. Odwołujący się dodał, iż korzystał z ulgi z tytułu wychowania dziecka. Z ulgi tej jednak nie mógł skorzystać, bowiem syn przekroczył próg dochodowości. Pracownicy OPS nie mogli zastać syna w mieszkaniu, gdyż był w szkole, a w lipcu i sierpniu syn jego pracował w [...]. Był wyrok sądowy, jednak uzgodnił on z matką syna, iż to on – P. S. - będzie sprawował opiekę nad synem. W sprawach materialnych pomagała jego rodzina. W dniu 16 stycznia 2013 r. przesłuchano świadka G. L., nie powiadamiając go o terminie i miejscu przesłuchania. Odwołujący dodał, iż był na wszystkich zebraniach w szkole. Dlatego też, jego zdaniem, postępowanie za ten okres winno zostać umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie danych, wynikających ze złożonego 19.12.2011 r. wniosku o dodatek mieszkaniowy i deklaracji o dochodach. W deklaracji o dochodach wnioskodawca podał, iż jego gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób: wnioskodawcy i jego syna M. S. Dochody gospodarstwa domowego w okresie od września 2011 r. do listopada 2011 r. wyniosły[...] zł. Uzyskane w dniu 10 lipca 2011r. informacje, że wnioskodawca prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdyż jego syn mieszkał z matką w [...], stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy P. S. w okresie od grudnia 2011 r. do czerwca 2012 r. prowadził wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem M. S., czy też prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stałe z nim zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Miejsce zamieszkania osoby pełnoletniej należy określić według tego, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c). M. S. w przedmiotowym okresie nie był osobą pełnoletnią. Miejscem jego zamieszkiwania winien być zatem lokal, w którym zamieszkuje jego matka I. O., czyli lokal mieszkalny położony w [...]. Wprawdzie oboje rodzice mogą ustalić inne miejsce zamieszkania dziecka, lecz jak wynika z oświadczenia I. O. syn M. S. zawsze zamieszkiwał właśnie z nią. Nie przekazywała ona P. S. kwoty [...] zł na utrzymanie syna, gdyż to ona otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł (oświadczenie z dnia 10 lipca 2012 r.) Fakt, iż dziecko odwiedza swojego ojca nie może mieć wpływu na ustalenie miejsca jego pobytu. P. S. twierdzi, iż uzgodnił z I. O., iż to on będzie sprawował opiekę, jednak na potwierdzenie powyższego nie przedłożył żadnego wiarygodnego dowodu. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/G1 "W przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej." Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż dokumentach szkolnych M. S. nie znajdował się w wykazie uczniów dojeżdżających. Co roku potwierdzał miejsce zamieszkiwania w mieszkaniu matki, tj. w [...]. Argument P. S., iż syn składał zeznania pod przymusem, nie może być uwzględniony, gdyż syn jako osoba niepełnoletnia był przesłuchany w obecności matki. Nie może mieć też znaczenia prawnego argument P. S., iż ponosił on koszty utrzymania mieszkania za dwie osoby. Zarządca nie sprawdza bowiem ile osób faktycznie zamieszkuje w danym lokalu mieszkalnym, a jedynie nalicza czynsz w oparciu o dane jakie podaje właściciel czy najemca lokalu. Kolegium stwierdziło, że także nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie podanie przez P. S., iż chciał skorzystać z ulgi z tytułu wychowywania dziecka, skoro ostatecznie z ulgi tej nie korzystał. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący niepowiadomienia go o terminie i miejscu przesłuchania G. L., to organ I instancji naruszył obowiązującą w tym zakresie procedurę administracyjną, jednak nie miało to zasadniczego znaczenia wobec wcześniej ustalonych faktów. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, P. S. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia lokalu nr [...] położonego w [...] wynosi 49,02 m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,50 m2. W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy P. S. nie przysługuje. Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Podkreślił, ze w okresie, na który miał przyznany dodatek mieszkaniowy, opiekował się synem. Zarzucił wady postępowania dowodowego polegające między innymi na tym, że świadkowie, o których przesłuchiwaniu nie został powiadomiony (naruszenie art.79 § 1 i 2 K.p.a.), w tym jego syn, przesłuchiwani byli tendencyjnie, a udzielane odpowiedzi były sugerowane przez pracownika. Podniósł również nieprzestrzeganie art.83 i 104 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art.75 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art.79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W niniejszej sprawie skarżący nie był zawiadomiony o żadnym przeprowadzonym przesłuchaniu świadków, choć protokoły z tych przesłuchań stanowią dowody, na podstawie których zapadły rozstrzygnięcia obu organów. Stwierdzić także należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której jako świadek występowała, między innymi, była żona skarżącego oraz jego niepełnoletni w tym czasie syn. Przesłuchanie tych osób bez zachowania wymogu zawartego w art. 79 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że wykorzystywanie w postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania małoletniego winno być stosowane jedynie wyjątkowo, przy braku możliwości wykazania danej okoliczności innymi dowodami, szczególnie w momencie gdy zeznanie to dotyczy okoliczności związanych ze sprawowaniem nad nim opieki przez rozwiedzionych rodziców. W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzone w sposób (nieprawidłowy) przesłuchanie małoletniego pozostaje w sprzeczności z przedłożonym przez stronę oświadczeniem tego małoletniego, organ nie może przejść nad tym do porządku dziennego, ale zobowiązany jest w uzasadnieniu swojej decyzji, dokonać wszechstronnej oceny tych dowodów. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że przesłuchanie świadków przez organ I instancji w dniu 16 stycznia 2013 r. nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego przed tym organem i wydaniu decyzji z dnia [...]r. oraz po wszczęciu postępowania odwoławczego, ale nie w trybie art. 136 K.p.a., co oznacza, że przesłuchanie to miało miejsce poza postępowaniem administracyjnym. Większości wymienionych powyżej nieprawidłowości postępowania dowodowego organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, nie zauważył, a jedynie odnosząc się do zarzutu odwołania o niepowiadomieniu strony o miejscu i terminie przesłuchania G. L. (w dniu 16.01.2013 r.) stwierdził, że nie miało to zasadniczego znaczenia wobec wcześniej ustalonych faktów. Dodać należy, że wcześniej ustalone fakty zostały oparte przede wszystkim na oświadczeniu byłej żony skarżącego. W ocenie sądu, postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 79 K.p.a. Zgodnie z art.107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tego wymogu nie spełniają, tym bardziej, że w sprawie rozstrzygnięcie ma zapaść w postępowaniu wznowieniowym, a więc fakt będący podstawą wdrożenia nadzwyczajnego trybu postępowania musi być wykazany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie uzasadnione w sposób zgodny z art.107 § 1 i 3 K.p.a.