II SA/Sz 1321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 t.j.) oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) Wójt Gminy M. wymierzył J.K. Zakład "[...]" w M. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w M. przez dwustronną reklamę o powierzchni [...] m2 ([...] m2 x [...] zł/m2 x [...] x [...] dni), a także w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w M. przez dwustronną reklamę o powierzchni [...] m2 ([...]m2 x [...] zł/m2 x [...] x [...] dni), w sumie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto organ nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...] w M. poprzez usunięcie powyższych dwustronnych reklam ze słupów oświetleniowych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z jego ustaleń wynika, że J.K., właściciel firmy reklamującej się umieścił dwie, dwustronne reklamy na słupach oświetleniowych zlokalizowanych w pasie dróg gminnych. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wobec czego miała świadomość konsekwencji czynu, jednak nie podjęła czynności wyjaśniających sprawę, ani też nie zdemontowała żadnej z reklam. Nie zgadzając się z powołaną decyzją J.K. złożył od niej odwołanie. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący podał, że nie otrzymał wcześniej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a także "wezwania do przeprowadzenia wizji lokalnej". Ponadto odwołujący zarzucił organowi, że wszczęcie postępowania nastąpiło w okresie jego zwolnienia lekarskiego. Dodatkowo J.K. wskazał, że przedmiotowe reklamy usunął w dniu [...]r., o czym pisemnie powiadomił Urząd Gminy M. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 t.j.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W oparciu o analizę akt sprawy Kolegium ustaliło, że w dniu [...] r. pracownik Gminy M. skontrolował drogi publiczne (ul. [...] oraz ul. [...] w M.), a kontrola wykazała nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie dwóch reklam należących do J.K. Organ zaznaczył, że tego samego dnia zostało do strony wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji J.K. nie zgłosił się do Urzędu celem zapoznania się z materiałami w sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że rutynowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin, o których mowa w art. 85 k.p.a., stąd sporządzony z niej "protokół" z dnia [...] r. nie stanowił, protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Powyższe stwierdzenie, zdaniem Kolegium, nie oznacza, że materiały zgromadzone w toku nie mogą stanowić dowodu. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem podniósł, że brak było podstaw do zawiadamiania strony o czynnościach, dokonanych przez pracownika organu I instancji dnia [...] r., z których został sporządzony protokół (k. [...] akt administracyjnych), przy podjęciu których udział strony nie był konieczny. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że wspomniany protokół został sporządzony przez pracownika organu I instancji i dotyczy przedmiotowych reklam – o czym świadczy załączona dokumentacja fotograficzna. Powyższe ustalenia stanowią podstawę przyjęcia, że J.K. umieścił bez zezwolenia reklamy swojej firmy w pasach drogowych ul. [...] i [..] w M., zaś Wójt Gminy M. poczynił w tym zakresie wystarczające ustalenia faktyczne, konieczne do określenia sankcji we właściwej wysokości, stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zatem nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, w powołanych okolicznościach zarzuty odwołującego dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają wszczynania postępowania w okresie zwolnienia lekarskiego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się tylko zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. stwierdzające u odwołującego "[...]", brak natomiast sygnalizowanego zwolnienia lekarskiego. Reasumując organ II instancji stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie podważają zasadniczej przesłanki do zastosowania sankcji związanej z umieszczeniem w pasie drogowym reklam bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. J.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania – art. 67 § 2 pkt 3 w zw. z art. 85 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niesporządzenie protokołu i przeprowadzenie oględzin reklam w jego obecności, co stanowi o niezebraniu materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie decyzji. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na wskazane naruszenie, które w jego ocenie, miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego, stanowiąca podstawę postępowania notatka służbowa, nie może stanowić dowodu, zaś Kolegium jednoznacznie wskazało, że ww. dokument nie stanowi protokołu oględzin, nie wypowiadając się przy tym, co do jego charakteru, czy stanowi on dokument urzędowy, czy też adnotację. W ocenie J.K., z analizy przepisów wynika, że po stwierdzeniu umieszczenia reklam i wszczęciu postępowania należy dokonać oględzin miejsca ich umieszczenia zawiadamiając o tym zainteresowanego stosownie do art. 79 k.p.a. Zdaniem J.K., twierdzenia organów dotyczące braku podejmowania przez niego działań w toku postępowania są niezasadne bowiem w tym okresie na skutek doznanego pobicia nie był zdolny do normalnego funkcjonowania, co zostało potwierdzone w zaświadczeniu lekarskim i zwolnieniu. Dodatkowo skarżący oświadczył, że oczekiwał na zawiadomienie o terminie oględzin, w których mógłby wziąć udział ustanowiony przez niego pełnomocnik. Skarżący podniósł ponadto, że latem [...] roku wydano tylko [...] decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego, przy czym kary wymierzone w innych sprawach są wyjątkowo niskie opiewające m.in. na kwotę [...] zł, zaś wobec skarżącego wymierzono karę na poziomie [...] zł, co jego zdaniem stanowi szykanę za działalność obywatelską, jaką prowadzi na terenie gminy M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia [...] r. w sprawie [...] skarżący oświadczył, że przedłożył organom pismo, z którego wynika jakie rozmiary tablic reklamowych zlecił do zrobienia firmie wykonującej usługę. Zdaniem skarżącego, nie wiadomo w jaki sposób gmina dokonała pomiarów reklam i ustaliła ich rozmiar na [...] metry. Według skarżącego faktyczne wymiary reklam są mniejsze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie [...] reklam. Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu, czy rzeczywiście pas drogowy został zajęty, bowiem dopiero takie stwierdzenie skutkować może zastosowaniem przepisów o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tak więc najistotniejszą kwestią wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności jest ustalenie granic pasa drogowego i czy w realiach niniejszej sprawy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego. Ocena powyższej kwestii wymaga odwołania się do ustawowej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W kontekście powyższej definicji stwierdzenie, że dany obiekt znajduje się w granicach pasa drogowego wymaga od organu zbadania, jak i udokumentowania zarówno statusu drogi, jak i przebiegu jej pasa drogowego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału należy stwierdzić, że organy nie sprostały powyższemu obowiązkowi, bowiem nie wykazały, że kontrolowane drogi stanowią drogi gminne. Z kolei ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego organy oparły wyłącznie na protokole z kontroli dokonanej dnia [...] r. przez inspektora ds. Komunalnych i Inwestycji Budowlanych, będącego pracownikiem Urzędu Gminy w M. oraz dołączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej w postaci [...] czarno- białych zdjęć. W ocenie Sądu, wskazane materiały nie są wystarczające dla oceny zajęcia pasa drogowego. Z przedłożonych materiałów nie wynika bowiem przebieg pasa drogowego, jak też usytuowanie reklam względem jego granic. Podkreślenia wymaga, że zasadniczym dowodem na okoliczność zajęcia pasa drogowego jest urzędowy dokument geodezyjny, w postaci mapy geodezyjnej, z naniesionymi liniami granicznymi pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania reklam. Brak wskazanego dowodu uniemożliwia dokonanie przez sąd weryfikacji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. W ocenie Sądu, dokumentacja fotograficzna usytuowania reklam nie jest wystarczająca dla takiego stwierdzenia, gdyż nie obrazuje granic pasa drogowego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem przeprowadzenia oględzin w obecności skarżącego, a w konsekwencji brakiem sporządzenia protokołu oględzin wyjaśnić należy, że czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również – w świetle art. 75 § 1 k.p.a. - mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne zarządcy drogi nie są oględzinami procesowymi, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzeniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności i w tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium. Wbrew przeświadczeniu skarżącego brak jest podstawy prawnej kreującej po stronie organów obowiązek, przeprowadzenia oględzin w obecności strony, po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym: w szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, a także art. 85 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należy uznać argumenty strony dotyczące jej sytuacji zdrowotnej w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w czasie postępowania administracyjnego. Ponadto poza sferą oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostaje podniesiona przez skarżącego kwestia wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego przez Wójta Gminy M. w sprawach innych podmiotów. Niemniej ponownie należy podkreślić, że w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego nie jest wystarczający dla oceny zajęcia tego pasa. Ponadto wskazać należy, że dla potrzeb naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie powierzchni reklamy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego, a także stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii ustalenia powierzchni reklamy wątpliwości Sądu budzi prawidłowość dokonania pomiaru powierzchni przedmiotowych [...] (dwustronnych) reklam, bowiem w protokole kontroli brak jest informacji obejmujących sposób przeprowadzenia pomiaru. Z kolei jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu [...] r., przedłożył on organom pismo zawierające informacje odnoszące się do rozmiarów przedmiotowych tablic reklamowych, niemniej organ nie uwzględnił powyższego pisma, jako dowodu ani też nie dołączył go do akt administracyjnych sprawy, a tym samym uniemożliwił jego ocenę przez Sąd. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że obowiązkiem organów jest działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego następuje w art. 35 § 1 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W doktrynie został wyrażony pogląd zgodnie z którym celem wskazanej zasady ogólnej postępowania jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji (vide: Komentarz do ustawy kodeks postępowania administracyjnego, H. Knysiak – Molczyk, wyd. 2015 r., s. 97). Jednocześnie należy stwierdzić, że wskazana zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył powyższe zasady. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji zajęcie pasa drogowego pod reklamy stwierdził dnia [...] r., bowiem w tym dniu wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie kierując zawiadomienie do skarżącego, które zostało przez stronę odebrane dnia [...] r. Następnie wydał decyzję z dnia [...] r., w której wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa przyjął za podstawę jej wyliczenia [...] dni (licząc od dnia zawiadomienia do dnia wydania decyzji). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużenia terminu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ administracji, bowiem poza skierowaniem do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zostały podjęte żadne dodatkowe czynności. W rezultacie opieszałe działania organu I instancji doprowadziły do wymierzenia skarżącemu wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad. W orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko zgodnie z którym kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania, aby była ona naliczona za dłuższy okres (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 251/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych nie zostały w należyty sposób wyjaśnione w niniejszej sprawie. Organ I instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś organ II instancji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, za celowe Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M., celem dokonania ponownej oceny ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą – po uzupełnieniu materiału dowodowego - do zbadania, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.