II SA/Sz 1322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. M. oraz E. D. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia odrzucić skargę. C.M. oraz E.D. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...], w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi Przedszkola Gminnego do podejmowania czynności związanych z prowadzeniem przedszkola. Skarżące w uzasadnieniu skargi wskazały, że zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy mianował M.D. Dyrektorem Przedszkola Gminnego. W skardze, oprócz zarzutów odnoszących się do kwestionowanego zarządzenia, zawarto także zarzuty dotyczące wyniku konkursu na stanowisko dyrektora wymienione wyżej placówki, który, zdaniem autorów skargi, nie został przeprowadzony w sposób zgodny z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jako dowód, skarżące przedstawiły wniosek z dnia [...] r., w którym opisały bezprawność działania organu gminy i nadmieniły, że są nauczycielkami rzeczonego przedszkola. E.D. była ponadto uczestniczką konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, przeprowadzonego, zdaniem skarżących, z naruszeniem prawa. Do skargi dołączono kopię wezwania (złożonego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi Przedszkola Gminnego, na które według skarżących, organ nie udzielił odpowiedzi. Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że skarżące nie dochowały 60 - dniowego terminu, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest przewidziany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe zarządzenie (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Wobec dostrzeżonej nieprecyzyjności treści wskazanej skargi C.M. oraz E.M., zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2013 r., Sąd wezwał skarżące do jednoznacznego określenia przedmiotu skargi, przez wskazanie: - czy przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi Przedszkola Gminnego, czy też, jak podano w skardze, zarządzenie Wójta Gminy Nr [...], - ewentualnie, czy przedmiotem skargi jest również odmowa unieważnienia konkursu na powołane wyżej stanowisko, wyrażona w piśmie Wójta Gminy z dnia [...] r. – pod rygorem przyjęcia, że przedmiot skargi dotyczy wyłącznie zarządzenia organu opatrzonego nr [...]. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na powyższe zarządzenie, C.M. i E.D. wyjaśniły, że przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...]. Odmowa unieważnienia konkursu, jak wyjaśniły skarżące, jest dowodem bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi, sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania wstępnej kontroli przesłanek zaskarżenia. Dotyczy to m.in. tego, czy przedmiot sprawy, wyłaniający się z aktu lub czynności organu, ma charakter administracyjnoprawny, wiążący się z wykonywaniem władzy publicznej, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Wobec przedmiotu niniejszej skargi, którym skarżące uczyniły zarządzenie organu wykonawczego gminy – Wójta Gminy, zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej – "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W świetle powyższego należy przyjąć, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenia wójta (burmistrza, burmistrza prezydenta miasta), jest możliwa w tych sprawach, w których zarządzenie jest prawną formą działania organu wykonawczego, jako organu administracji publicznej, przez stanowienie praw i obowiązków obywateli, obowiązujących na terytorium gminy, wydane na podstawie lub w granicach wyraźnego upoważnienia i ogłoszone (zarządzenie) w sposób prawem przewidziany. Należy podkreślić, że w praktyce charakter zarządzeń wójta nie jest jednolity i nie zawsze musi dotyczyć załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. W świetle art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że dopuszczalność skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a zatem w tej sferze, w której organ działa władczo, jednostronnie w stosunku do podmiotu. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że uchwała lub zarządzenie, o którym wyżej mowa, musi godzić w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, opubl. w LEX nr 212683). Powołany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie będzie miał zatem zastosowania do aktów i czynności cywilnoprawnych wójta, czyli działań w tych sprawach, w których nie realizuje on władztwa administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej skargi należało ocenić charakter czynności wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podjętej w formie zarządzenia, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2752 ze zm.), o powierzeniu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę szkolną, stanowiska dyrektora tej placówki. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Bez wątpienia powierzenie stanowiska dyrektora placówki publicznej jest sprawą z zakresu administracji publicznej, podlegająca kontroli sądu administracyjnego, wywołuje bowiem nie tylko skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela, ale ma także charakter czynności administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA nr 2/1997, poz. 48, wyrok NSA z dnia 10 maja 2002 r., I SA 3085/01, LEX 81668). Natomiast kwestionowane przez C.M. oraz E.D., zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...], zostało wydane na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie jest aktem powierzenia M.M. funkcji dyrektora placówki, w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, nie posiadającej osobowości prawnej, działa jednoosobowo, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Zaskarżone zarządzenie jest czynnością podjętą w konsekwencji powierzenia stanowiska dyrektora danej placówki gminnej. Stanowi przykład pełnomocnictwa, udzielonego dyrektorowi na podstawie reguły szczególnej (lex specialis) - kierownikowi jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości, jaką jest przedszkole, przez wójta, jako podmiot reprezentujący interes Gminy. Przedmiot spraw objętych tym pełnomocnictwem dotyczy zarządu mieniem, w stosunku do którego gmina wykonuje prawa właściciela. Udzielenie pełnomocnictwa wymaga złożenia oświadczenia woli, którego treścią jest upoważnienie określonej osoby do dokonania w imieniu i ze skutkiem prawnym dla mocodawcy, czynności prawnej indywidualnie oznaczonej albo czynności określonych rodzajowo i jest to co do zasady instytucja prawa cywilnego. Zgodnie z treścią zaskarżonego zarządzenia, Dyrektor Przedszkola, upoważniony jest do dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, sprawowania zarządu mieniem pozostającym w dyspozycji placówki, zawierania jednorazowych i krótkotrwałych umów najmu lub dzierżawy, podejmowania decyzji związanych z realizacją zatwierdzonych planów finansowych, składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z bieżącą działalnością placówki, likwidacji (kasacji) zniszczonych, zużytych lub zbędnych ruchomości i materiałów, występowaniu imieniu Gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowym w sprawach związanych z działalnością przedszkola. Z powyższego wynika kompetencja Dyrektora do działań wiążących się z bieżącym funkcjonowaniem placówki w kwestiach zarządu nieruchomościami i ruchomościami pozostającymi w gestii placówki o charakterze cywilnym, które nie mieszczą się w katalogu aktów określonych w powołanym na wstępie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. W tym przypadku nie mamy do czynienia z działaniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a tym samym sąd administracyjny nie jest właściwy do jego oceny. Ewentualne spory wynikające z treści udzielonego pełnomocnictwa powinny być rozpatrywane przez sąd powszechny (podobnie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 615/09, opubl. w Lex nr 543935). Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.