II SA/Sz 1325/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi I. i R. H. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. u c h y l a zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i R. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz.2016 ze zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora I. i R. H. karę w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego [...] zlokalizowanego przy ul. [....] w [...]. Na powyższe postanowienie I. i R. H. wnieśli zażalenie, w którym podnieśli, że organ w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że w w/w [...] prowadzona jest działalność gospodarcza. Zarzucili też, że organ nie wskazał jaki budynek jest przedmiotem postanowienia, nie dokonał żadnych ustaleń, a treść protokołu z oględzin nie odzwierciedla ustaleń opisanych w uzasadnieniu postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. (znak:[...] ) uchylił zaskarżone postanowienie oraz nałożył na I. i R. H. karę z tytułu nielegalnego użytkowania w/w obiektu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż [...] w budowie, mieszczący się przy ul .[...] w [...] jest użytkowany jako warsztat [...], pomimo że nie zawiadomiono właściwego organu o zakończeniu budowy. Organ I instancji zasadnie nałożył na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania w/w obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, jednak przy obliczaniu wysokości kary organ I instancji popełnił błąd poprzez zastosowanie niewłaściwego współczynnika. Organ I instancji powinien był zastosować współczynnik dla kategorii obiektu [...] wynoszący [...], zamiast współczynnika [...], przewidzianego dla kategorii [...]I.W związku z powyższym organ odwoławczy zmienił odpowiednio decyzję organu I instancji, wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcie na niekorzyść strony uzasadnione jest rażącym naruszeniem prawa, które miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu i nie stanowi naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że ustaleń dokonano na podstawie zebranej dokumentacji w tym fotograficznej, z której jednoznacznie wynika jaki dokładnie obiekt jest nielegalnie użytkowany przez inwestorów. Zostało to też wyraźnie wskazane w treści wydanego przez organ I instancji postanowienia, I. i R. H. zaskarżyli powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organom obu instancji błędne ustalenie stanu faktycznego przez oparcie tych ustaleń na materiałach informacyjno-reklamowych, a także naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez podwyższenie kary, bez rozpoznania zarzutów wskazanych w zażaleniu. Ponadto podnieśli, że organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego zakwalifikowanie garażu do innej kategorii obiektów było rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących przepisy nie przewidują jednoczesnego uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Organ nie wziął też pod uwagę, że pod adresem przy ul. [...] w [...] skarżący nie mieszkają i z tego względu doręczenia winny być dokonywane na adres zameldowania tj. ul. [...] w [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 .Nr 153 poz.1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji, uchylające postanowienie organu I instancji nakładające na skarżących karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi garażu zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] i jednocześnie nakładające karę wyższą - w wysokości [....]zł. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei zgodnie z art. 59f ust. 1. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) stanowi [...] zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, ze skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego, budowanego jako garaż, mimo że nie powiadomili właściwego organu o zakończeniu jego budowy. Fakt użytkowania obiektu potwierdzają zarówno ustalenia z oględzin, w tym dokumentacja zdjęciowa, jak i pośrednio informacje z informatorów teleadresowych, w których pod adresem [...] w [...] widnieje warsztat samochodowy. Na działce tej nie znajduje się inny obiekt, który zostałby zgłoszony właściwemu organowi, w którym taka działalność mogłaby być prowadzona. Słusznie więc organy obydwu instancji stwierdziły, że istnieją podstawy do nałożenia na skarżących kary z tytułu użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Praw budowlanego. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zmieniło jednak treść rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez nałożenie na skarżących wyższej kary niż ustalona przez organ I instancji. Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przepis ten formułuje tzw. zasadę zakazu reformationis in peius, uznawaną powszechnie za jedną z fundamentalnych zasad procesowych demokratycznego państwa prawa. Stosownie do treści art. 144 k.p.a. przepis powyższy stosuje się również do postępowań zażaleniowych. Podstawową zasadą jest więc zakaz wydawania przez organ odwoławczy decyzji niekorzystnych dla strony skarżącej rozstrzygnięcie organu I instancji, wyjątkiem zaś możliwość dokonania takiej zmiany. Z tych względów przewidzianą w art. 139 Kpa możliwość zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony odwołującej się należy interpretować ściśle. W ocenie Sądu popełniony przez organ błąd nie zasługuje na ocenę rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego w rozumieniu art. 139 kpa. zwłaszcza, iż nie jest jasne, w którym miejscu błąd ten został popełniony. Kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu, o której mowa w art. 59 f w związku z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego uzależniona jest od kategorii obiektu. Kategoria ta wynika w szczególności z określenia obiektu w pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji techniczno - budowlanej. W tym przypadku miał to być garaż. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji kategorii [...] (budynki handlu, gastronomii i usług – w tym warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów) budzi wątpliwości. Z jednej strony bowiem organ na podstawie dokumentacji budowlanej stwierdza, że chodzi o garaż, (zaliczany do kat. [...]natomiast na podstawie dowodów pośrednich (ogłoszenia, tablice informacyjne) przyjęto, iż jest to warsztat rzemieślniczy lub stacja obsługi pojazdów (kat. [...]. Decydujące dla kwalifikacji kategorii obiektu budowlanego, oprócz dokumentacji techniczno – budowlanej i treści pozwolenia na budowę powinien być. rzeczywisty stan rzeczy. Ustalenia takiego nie można opierać na dowodach pośrednich, a nadto winno być ono jednoznaczne. W tym wypadku wymagane byłoby ustalenie, czy obiekt wyposażony jest w urządzenia, które pozwalają uznać go za taki warsztat rzemieślniczy lub stację obsługi pojazdów. W takim przypadku zachodzi kwestia budowy obiektu niezgodnie z wydanym pozwoleniem. Natomiast wykonywanie naprawy samochodu [...] nie może stanowić przesłanki do uznania garażu za [...]. Kwestia ta nie została należycie przeanalizowana przez organ odwoławczy, wobec czego uznać należy, że organ ten, oceniając, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa sam d opuścił się naruszenia art. 139 kpa, a także naruszenia innych przepisów postępowania, a to art. 7 i 8, kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy powinien w całości ponownie rozpoznać sprawę. Nie może ograniczyć się do poprzestania na ustaleniach i ocenach organu I instancji. W związku z powyższym skargę uznać należało za zasadną. Bez znaczenia pozostają natomiast podnoszone przez skarżących zarzuty, iż korespondencja do nich powinna być adresowana na adres przy ul. [...] w [...] zamiast na ul.[...]. Kierowana do skarżących korespondencja była przez nich odbierana w trakcie postępowań przed organami obu instancji, a wszystkie czynności wykonywali on w ustawowym terminie. Ponadto, skarżący nie zgłaszali organowi konieczności kierowania korespondencji pod inny adres niż [...], chociaż stosownie do treści art. 41 § 1 i2 k.p.a. w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a