II SA/Sz 133/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), art. 92 ust. 1, art.97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania Z. M. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie I instancji. Przedstawiony w uzasadnieniu powyższej decyzji odwoławczej stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Z. M. wstąpił do służby w Policji w dniu [...] r. i obecnie pełni służbę w Komisariacie Policji. Policjant wraz ze swoją rodziną zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w[...] , do którego posiadał tytuł prawny. Wyrokiem z dnia [...] r. Sądu Okręgowego rozwiązane zostało małżeństwo małżonków M. . Z. M. zamieszkał w lokalu mieszkalnym swoich rodziców, zaś nowym najemcą lokalu mieszkalnego w [...] została jego była żona. W dniu [..] r. Komendant Powiatowy Policji, rozpoznając złożony przez Z. M. wniosek, wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania policjantowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. W dniu [...] r. Z. M. złożył kolejne oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r., wskazując, że wraz ze swoją nową rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w[...] , gm.[...] , do którego tytuł prawny posiada jego teść. Komendant Powiatowy Policji decyzją Nr [...] r. z dnia [..] r., po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił Z. M. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres r. uznając, że prawo policjanta do powyższego świadczenia powstaje z dniem złożenia wniosku, a nie w dacie spełnienia przesłanek do nabycia ww. prawa. Od powyższej decyzji Z. M. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazując na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Komendant Powiatowy Policji wydał bowiem w dniu [...] decyzję o nr[...] , którą odmówił Z. i M. prawa do świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powodu zrzeczenia się przez niego prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna, a od tego czasu stan faktyczny nie uległ zmianie, gdyż policjant w dalszym ciągu jest osobą, która zrzekła się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z. M. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucił: - naruszenie art. 7-9 i art. 77 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją pojawiły się nowe okoliczności, które zostały pominięte przez organy obu instancji, - naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ I instancji, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego wywołuje skutki prawne jedynie na przyszłość, podczas gdy świadczenie to przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku- oświadczenia mieszkaniowego, za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, - naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ I instancji, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powstaje z dniem złożenia oświadczenia mieszkaniowego, a nie w dacie spełnienia przez policjanta przesłanki do nabycia prawa, podczas gdy złożenie oświadczenia mieszkaniowego warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, natomiast nie wyznacza granic okresu za który świadczenie przysługuje, - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Skarżący w skardze oraz w piśmie stanowiącym jej uzupełnienie podniósł, że po wydaniu decyzji z dnia [...] r., wbrew twierdzeniu organu II instancji, stan faktyczny uległ zmianie, gdyż w dniu [...] r. zawarł nowy związek małżeński z D. K. i zamieszkał z nią u jej rodziców w miejscowości [...] . Po zawarciu związku małżeńskiego, lokal w[...] , nie spełniałby norm zaludnienia dla funkcjonariusza i jego rodziny, co - w jego ocenie - nie może skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W stosunku do pozostałych zarzutów skargi, skarżący przedstawił obszerną argumentację opierając ją m.in. na orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w rozpoznawanej sprawie jest bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym stanem prawnym. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] r. Z. M. złożył w Komendzie Powiatowej Policji [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres [...] r. Z wniosku wynikało, że wraz żoną D. M. i [...] mieszka w domu stanowiącym własność [...] J. K., położonym w [...] w gminie[...] . Nie budzi wątpliwości sądu, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ściśle wiąże się z prawem policjanta do lokalu mieszkalnego, bowiem stanowi ekwiwalent pieniężny za brak możliwości zrealizowania tego prawa w naturze. Skarżący wystąpił o równoważnik, jednakże za okres poprzedzający datę złożenia wniosku, bowiem twierdzi -zarówno w odwołaniu od decyzji jak i w skardze, że prawo do równoważnika wiąże się z datą nabycia uprawnienia do tego świadczenia, nie zaś z datą złożenia wniosku o jego przyznanie. Powyższy zarzut jak oraz przytoczona na jego poparcie argumentacja nie uzyskały aprobaty składu orzekającego w niniejszej sprawie. Równoważnik, zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje policjantowi, a zatem to policjant dysponuje prawem ubiegania się o jego przyznanie. Wyraźnie należy jednak podkreślić, że jest to prawo, które policjantowi przysługuje, co nie oznacza, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Z treści art. 92 ust. 2 powołanej wyżej ustawy wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia obowiązany jest określić szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania i cofania przedmiotowego świadczenia. Zatem już sam ustawodawca założył, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Stosownie bowiem do postanowień § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem, powyższe unormowania, jak również przedstawiony cel tego rozwiązania pozwalają stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu wymogi określone w przepisach powszechnie obowiązujących od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Takie unormowanie oznacza zatem, że prawo to przysługuje od dnia (miesiąca) złożenia oświadczenia (wniosku) o jego przyznanie. Jeżeli policjant z przysługującego mu prawa nie korzysta (nie wnikając w motywy), a następnie po upływie pewnego okresu czasu składa taki wniosek i domaga się przyznania wnioskowanego równoważnika (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), to - zdaniem składu orzekającego, świadczenie takie już mu nie przysługuje, ponieważ jego przyznanie nie będzie służyło tym celom, dla których zostało utworzone. Niezłożenie zaś stosownego wniosku w okresie, kiedy ono przysługiwało równoznaczne jest z rezygnacją z tego prawa. Złożenie oświadczenia mieszkaniowego w późniejszym terminie nie spowoduje, że okoliczności powodujące zmianę będą wywoływać skutki ex tunc, jako że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest z powodu nieposiadania lokalu, a nie za czas jego nieposiadania. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny. Innymi słowy, oświadczenie mieszkaniowe wywołuje jedynie skutek bieżący i przyszły, pozostaje zaś bez wpływu na lata ubiegłe, choćby z jego treści wynikało, że zmiana sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza nastąpiła przed złożeniem przedmiotowego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 9.07.2014, I OSK 916/13, z dnia 14.07.2011, I OSK 450/11- dostępne w Internecie- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że ustalenia dokonane przez organ uzasadniają zapadłe rozstrzygnięcie. Z. M. posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów gminy [...] w[...] , jednakże jeszcze w czasie trwania małżeństwa z I. M. , przed prawomocnym orzeczeniem sądu o rozwiązaniu małżeństwa skarżącego przez rozwód (wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] r. sygn. akt [...] - prawomocny od [...] r.), zrzekł się w dniu [...] r. tego prawa wypowiadając umowę najmu. Najemcą ww. lokalu od [...] r. została I. M. . Z tego powodu organy Policji już po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. odmówiły skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [..] z dnia [...] r.). Decyzja, która zapadła w roku [...] - w ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę Z. M. o przyznanie równoważnika pieniężnego, nie pozostała bez wpływu na prawną ocenę wniosku skarżącego z dnia [...] r. oraz wydaną decyzję merytoryczną przez Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., którą to organ II instancji ocenił jako wydaną w warunkach naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli naruszenia res iudicata. Organ II instancji uznał bowiem, że skoro decyzją administracyjną w roku 2007 orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ze względu na zrzeczenie się przez policjanta prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego, to przy nie zmienionym stanie faktycznym oraz wobec dalszego istnienia przesłanki negatywnej do przyznania prawa do równoważnika, nie jest możliwe ponowne orzekanie w tej sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz umorzeniem postępowania I instancji. Przesłanka braku podstaw do przyznania równoważnika ze względu na zrzeczenie się lokalu nie traci prawnej racji bytu nawet w sytuacji, gdy policjant (tak jak to miało miejsce w tej sprawie ), nie zmieniając miejsca pełnienia służby, zawrze nowy związek małżeński. Nadal istnieje bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą uprzednio rozstrzygniętą w przedmiocie uprawnień policjanta do równoważnika. Adresatem decyzji w tej sprawie jest nadal policjant, nie zaś członkowie jego nowej rodziny. To, co skarżący określa zmianą stanu faktycznego sprawy, stanowi- zdaniem Sądu- przy ocenie tożsamości sprawy, elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy. Ubocznie dodać należy, że z analizy akt sprawy wynika, iż skarżący wystąpił o równoważnik pieniężny [...] r. za okres [...] r. informując we wniosku, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Wojewódzkiego Policji przyznano mu pomoc finansową na budowę domu. Okoliczność ta, na podstawie art. 95 ust. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wyklucza możliwość przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie- prawa do równoważnika pieniężnego za jego brak. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.