II SA/Sz 1330/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych I u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r., działając z upoważnienia Starosty [...] Kierownik Filii w [...] Powiatowego Urzędu Pracy w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowił wznowić z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi tego organu wydanymi w okresie od 26 października 1995 r. do 2 czerwca 2005 r. a związanymi z posiadaniem przez J. O. statusu bezrobotnego jak i uprawnień do zasiłku Uzasadniając wznowienie postępowania organ wskazał, że w dniu [...] r. powziął wiadomość, iż J. O. zarejestrował [...] r. działalność gospodarczą. Następnie Kierownik Filii w [...] Powiatowego Urzędu Pracy w [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił: - decyzję z dnia [...] r., nr [...] o uznaniu J. O. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] r., - decyzję z dnia [...] r., nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej od [...] r., - decyzję z dnia [...] r., nr [...] o utracie prawa do zasiłki od dnia [...] r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, jednocześnie orzekając o utracie przez J. O. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skoro J. O. zarejestrował działalność gospodarczą w dniu [...] r., faktycznie ją podjął i wyrejestrował z ewidencji działalności gospodarczej dopiero z dniem [...] r., to nie mógł figurować jako osoba bezrobotna we wskazanym okresie czasu. W tym zakresie organ powołał się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), zgodnie z którym, bezrobotnym może być osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W związku z tym, że stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., nie podlegają uchyleniu decyzje od daty doręczenia których upłynęło 5 lat organ stwierdził, że z naruszeniem prawa zostały wydane: - decyzja z dnia [...] r., nr [...] o uznaniu J. O. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku od [...] r., - decyzja z dnia [...] r., nr [...] w sprawie utraty statusu bezrobotnego z dniem [...]r., - decyzja z dnia [...] r., nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r., - decyzja z dnia [...] r., nr [...] o upływie okresu pobierania zasiłku z dniem [...] r. J. O. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] podkreślając, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie [...] r. w których to okresach pracował. W pozostałych okresach czasu tylko figurował w rejestrze. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Argumentując treść dokonanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z przepisu wynika, że jeżeli działalność gospodarcza została podjęta choćby na jeden dzień, to osoba która ją podjęła może zostać uznana za bezrobotną dopiero wówczas, gdy taką działalność wyrejestruje. Z akt sprawy wynika, że J. O. zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej i wskazał jako dzień rozpoczęcia tej działalności [...] r. Tak więc rejestrując się w dniu [...] r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] był osobą, która miała zarejestrowaną działalność gospodarczą ze wskazaniem, iż podejmuje ją od dnia [...] r. Do dnia rejestracji działalności tej nie wyrejestrował. J. O. złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Powołując się na definicję działalności gospodarczej zawartą w ustawie z dnia [...] r. Prawo o działalności gospodarczej, skarżący stwierdził, że nie prowadził takiej działalności, bowiem nie miała ona charakteru ciągłego i nie była prowadzona w sposób zorganizowany. Ponadto wyjaśnił, że działalność gospodarczą prowadził tylko w krótkich okresach czasu podanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący oświadczył, że nigdy nie figurował w rejestrze osób bezrobotnych i nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, którą wykonywał wyłącznie pracując zawodowo. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W pismach procesowych z dnia [...] r. i z dnia [...] r. J. O. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, dodatkowo powołując się w tym zakresie na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 5/96. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) pod względem zgodności z prawem doprowadziła do uznania o zasadności skargi, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego legitymowania się przez J. O. statusem osoby bezrobotnej i pobierania zasiłku w latach 1995 - 2005 było powzięcie przez organ I instancji informacji o tym, że J. O. od dnia [...] r. posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą, tj. ujawnienie nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania wymienionych w kwestionowanym orzeczeniu decyzji, nie znanej wówczas Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, określanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że skarżący, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej i pobierać związanego z tym zasiłku. W ocenie Sądu, dokonana przez organy wykładnia i zastosowanie w/w przepisu w określonym, szczególnym stanie faktycznym sprawy była nie w pełni prawidłowa. W oparciu o treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy organy wyprowadziły wniosek, że skoro skarżący zarejestrował działalności gospodarczą [...] r. i ją podjął, to tym samym istniała podstawa do uchylenia opisanych w sentencji zaskarżonego orzeczenia decyzji, bowiem J. O. nie mógł być uznany za bezrobotnego w okresie od [...] r. (dnia rejestracji działalności) do czasu wyrejestrowania działalności z ewidencji podmiotów ją prowadzących, tj. do [...] r. Prawidłowa rekonstrukcja normy prawnej wynikającej z brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f przeprowadzona w pierwszej kolejności w oparciu o wykładnię językową skutkować winna wyprowadzeniem wniosków, które muszą równocześnie odpowiadać założeniom o racjonalności prawodawcy i znajdować logiczne uzasadnienie istnienia jak i zastosowania danego przepisu. Zgodnie z powołanym wyżej artykułem za bezrobotną może być uznana osoba, która spełnia warunki określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g, nieucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli "nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego". Na uwagę zasługuje wyraźne powiązanie przez prawodawcę możliwości uzyskania statusu bezrobotnego z faktem podjęcia działalności gospodarczej i momentem wyrejestrowania tej działalności. Każde podjęcie działalności gospodarczej do chwili jej wyrejestrowania pozbawia daną osobę możliwości uznania za osobę bezrobotną. Na wyraźnie rozróżnienie czynności zgłoszenia (zarejestrowania) działalności gospodarczej i wpisu do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96 (ONSA 1997/2/47) w której stwierdził m.in., że sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. W przedstawionym stanie prawnym, za chybiony Sąd uznał zarzut skarżącego, który nie negując faktu podjęcia działalności gospodarczej uważa, że skoro działalności nie prowadził w okresach figurowania w rejestrze osób bezrobotnych, to analizowany przepis nie ma doń zastosowania. Z dniem faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej skarżący przestał spełniać kryteria umożliwiające uznanie go za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy. Skoro zaś okoliczność ta nie była znana organowi I instancji a istniała w okresie w którym skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny i korzystał z przysługujących mu z tego tytułu świadczeń, to niewątpliwie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy jednak zwrócić uwagę, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy różni się od tego, który legł u podstaw rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podejmowaniu w/w uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r., co powodowało konieczność ich uwzględnienia, aby uniknąć uproszczenia mogącego prowadzić do niewłaściwych wniosków. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne stało się ustalenie jak daleko winny sięgać skutki prawne wznowienia postępowania. Niewątpliwie po zgłoszeniu do ewidencji przedsiębiorców zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej J. O. fakt ten powinien zgłosić w Powiatowym Urzędzie Pracy. Uzyskanie statusu bezrobotnego i związanych z tym świadczeń winno nastąpić po uprzednim wyrejestrowaniu tej działalności przez skarżącego. Tak się jednak nie stało. Tym niemniej konsekwencje wynikające z uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznych decyzji administracyjnych organu I instancji powinny być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania, które dałoby odpowiedź na pytanie, kiedy faktycznie J. O. rozpoczął działalność gospodarczą. W ocenie Sądu, ustalenie tej daty jest istotne z tego względu, iż nie powinno się skutków wznowienia postępowania rozciągać na okres poprzedzający faktyczną datę rozpoczęcia przez skarżącego działalności gospodarczej pomimo, iż w okresie tym działalność taka była w ewidencji zarejestrowana. Ważne znaczenia ma w niniejszej sprawie również fakt, że skarżący w okresie od 1995 r. do 2005 r. nie figurował w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy jako bezrobotny w sposób ciągły lecz z przerwami wynikającymi z podjęcia zatrudnienia. Zdaniem składu orzekającego, nie jest trafne uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego lub zasiłku w stosunku do osoby, która w pewnym okresie czasu była przez organ uznana za osobę bezrobotną, pomimo braku wiedzy o posiadaniu przez nią zarejestrowanej w ewidencji działalności gospodarczej, jeżeli do czasu utraty statusu bezrobotnego i podjęcia pracy, osoba taka działalności faktycznie nie podjęła, pomimo, że jej również nie wyrejestrowała. Stwierdzenie, że ujawnienie okoliczności o tym, że J. O., który posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą mimo, że jej faktycznie nie podjął w okresie w którym był uznany przez organ za bezrobotnego, stanowi podstawę do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania wszystkich decyzji potwierdzających jego uprawnienia wynikające ze statusu bezrobotnego nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ratio legis powołanego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Nie można zaakceptować takiego toku rozumowania, wedle którego należałoby uchylać ostateczne decyzje przyznające status bezrobotnego osobom, które w okresie bycia zarejestrowanymi w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie rozpoczęły w tym czasie działalności gospodarczej, a które następnie po wyrejestrowaniu się w przyszłości podjęły uprzednio zarejestrowaną działalności gospodarczą. Tym samym osoby nie posiadające już statusu osoby bezrobotnej nie mogłyby nigdy podjąć wcześniej zarejestrowanej działalności gospodarczej z uwagi na grożące im skutki prawne związane z możliwością wzruszenia decyzji dotyczących statusu bezrobotnego i pobranego zasiłku. Odmiennie sytuacja się ma w przypadku korzystania z uprawnień związanych z posiadaniem statusu bezrobotnego i podjęciu w tym konkretnym okresie działalności gospodarczej albo w razie ujawnienia przez organ faktu posiadania zarejestrowanej działalności gospodarczej przez bezrobotnego, który działalności gospodarczej co prawda nie podjął ale i nie wyrejestrował. Wówczas organ winien uchylić ostateczną decyzję w przedmiocie przyznania statusu bezrobotnego i odmówić przyznania statusu bezrobotnego (i np. prawa do zasiłku dla bezrobotnego) odpowiednio z uwagi na podjęcie działalności gospodarczej w okresie obowiązywania decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną (przyznającej prawo do zasiłku) a w drugim przypadku ze względu na nie wyrejestrowanie z ewidencji zgłoszonej działalności gospodarczej. W przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym organy nie wzięły pod uwagę, że skarżący ostatecznie dokonał wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej i związanej z tym konieczności ustalenia daty faktycznego rozpoczęcia przez J. O. działalności gospodarczej przyjmując, że nastąpiło to z dniem wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. W tym zakresie organy nie odniosły się do wyjaśnień skarżącego wskazującego na okresy w których działalność tą wykonywał. Bezsprzecznie z chwilą podjęcia działalności do momentu jej wyrejestrowania skarżący utracił prawo do uznania go za osobę bezrobotną. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje to, czy w późniejszych okresach czasu skarżący działalność tą faktycznie prowadził, czy była zawieszona, czy też nie. Reasumując, w wyniku wznowienia postępowania organ winien pozbawić J. O. statusu bezrobotnego ze wszystkim tego konsekwencjami od momentu podjęcia przezeń działalności gospodarczej. W tym zakresie organy powinny umożliwić skarżącemu wykazanie, że działalności tej nie podjął z dniem wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na skarżącym, który jest zainteresowany utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego i wynikającymi z tego tytułu uprawnieniami. Dla porządku prawnego należy zauważyć, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, nie zawiera w swojej sentencji rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie w stosunku do decyzji z dnia [...] r., nr [...], decyzji z dnia [...] r., nr [...], decyzji z dnia [...] r., nr [...] i decyzji z [...] r., nr [...]. Stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia o zaistnieniu w sprawie okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. winno nastąpić w sentencji kształtującej procesowe skutki orzeczenia, a nie jedynie w części przeznaczonej na jego uzasadnienie. Mając na uwadze poczynione ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, tj. bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.