II SA/Sz 1332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. J.-M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. J.-M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. J.-M., pełnomocnika M. M., od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni do [...]m2 na działce nr [...] w obrębie K., gmina K. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa i wykonanie robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymienione w art. 29 tego przepisu, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed rozpoczęciem robót budowlanych, a do ich wykonania nie można przystąpić przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Taki okres ustawodawca zagwarantował organowi na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Organ wskazał, że A. J.-M. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. Następnie organ I instancji w ustawowym terminie, decyzją z dnia [...] r. wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych, wskazując na sprzeczność treści zgłoszenia z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podkreślił, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, oraz że organ odwoławczy nie jest związany argumentacją zawartą w odwołaniu i z urzędu dokonuje kontroli całej zaskarżonej decyzji, wraz z poprzedzającym jej wydanie postępowaniem administracyjnym. Artykuł 29 Prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w więc takich do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog ma formę listy zamkniętej. Oznacza to, że tylko takie obiekty i roboty budowlane i o takich parametrach technicznych i uwarunkowaniach lokalizacyjnych jak wymienione w przepisach zostały zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosowanie w takich sytuacjach wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy ustalił, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30.12.1991r. Działka nr [...], obręb K., leży na terenach opisanych w ustaleniach szczegółowych planu symbolem RP, przeznaczonych pod tereny użytków rolnych - łąki, pastwiska, uprawy polowe. Zgodnie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 1 lit."a" Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni do [...] m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż [...] m. Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił jeden z warunków określony w tym przepisie, tj. zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o takich wymiarach, natomiast nie spełnił wymogu siedliskowego charakteru działki. Działkę nr [...] o pow. [...] ha, na której zamierzał inwestor zrealizować budynek gospodarczy, nie można nazwać działką siedliskową, gdyż zgodnie z generalnymi ustaleniami realizacyjnymi obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., nowe siedlisko rolne nie wskazane w planie może być lokalizowane po spełnieniu m.in. warunku minimalnej powierzchni użytków rolnych gospodarstwa rolnego zlokalizowanego poza ustaleniami planu musi wynieść [...] ha, natomiast powierzchnia siedliska rolnego minimum [...] ha. Postępowanie w sprawie było prowadzone przez organ I instancji na podstawie Prawa budowlanego, dlatego zgodnie z art. 30 ust.6 pkt 2 tej ustawy, przy stwierdzeniu, że budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Organ odwoławczy za trafne uznał stanowisko organu I instancji, który zgodnie z przepisem art.7 k.p.a. podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i zasadnie w ustawowym terminie wniósł sprzeciw do zgłoszenia, znajdujący oparcie w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, dlatego też zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. J.-M., stwierdzając, że Wojewoda w swojej argumentacji opiera się na art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego, natomiast zgłoszenie zamiaru wybudowania budynku gospodarczego oparto na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który mówi "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. A. J.-M. stwierdziła, że "Budowa budynku gospodarczego o powierzchni do [...] m2 powiązanego z produkcją rolniczą na terenach "[...]", a takie jest oznaczenie działki nr [...], której jestem właścicielką, nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej tych terenów w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jako, że grunty te nie tracą charakteru gruntu rolnego. Na działce nr [...] (jak również na działce [...], która również do mnie należy) zamierzam założyć [...]. Do przechowywania osprzętowania [...] ([...] itd.) potrzebne jest mi koniecznie zabudowanie gospodarcze". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż to wnosił skarżący, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą wszczęcia postępowania przed organem I instancji było zgłoszenie przez A. J.-M. zamiaru wykonania robót budowlanych, a mianowicie budynku gospodarczego o powierzchni [...] m2 w miejscowości K.. Do wniosku zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym w pkt 6 wskazano na pełnomocnictwo udzielone przez M. B. M., w formie aktu notarialnego z dnia [...] r.,[...] (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Pomimo wskazania, że wnioskodawczyni działa na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa przez syna, organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. wskazał A. J.-M. jako inwestora i stronę postępowania administracyjnego. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła A. J.-M., podając, na wstępie, że jest pełnomocnikiem M. M.. Składając podpis również zaznaczyła, że działa z jego upoważnienia. Organ II instancji w treści decyzji stwierdził, że rozpatrzył sprawę na skutek odwołania A. J.-M. (pełnomocnika M. M.). Tym samym organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy dokonał zmiany podmiotowej w sprawie, ponieważ uznał, że stroną postępowania jest M. M.. Organ odwoławczy nie mógł dokonać przekształcenia podmiotowego i orzec w stosunku do innej osoby, nie będącej stroną, skoro wskazywała ona, że działa w zakresie udzielonego jej pełnomocnictwa. Zmiany podmiotowe mogą zachodzić w toku postępowania na skutek sukcesji syngularnej albo ogólnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W związku z tym, że organ I instancji błędnie określił pełnomocnika jako stronę postępowania, organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji w celu wyjaśnienia i prawidłowego określenia strony postępowania (inwestora). Należy nadto zwrócić uwagę, że w skardze skierowanej do Sądu A. J.-M. stwierdziła, że "... takie jest oznaczenie działki nr [...], której jestem właścicielką ..." Jednak z wyciągu z Rejestru gruntów /k. [...] akt administracyjnych/ sporządzonym [...] r. wynika, że właścicielem jest M. M.. Zatem również ta kwestia wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji choć powołał się na art.7 k.p.a. to jednak nie podjął niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, jako wydaną z naruszeniem przepisów proceduralnych, a nadto orzekł kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.