II SA/Sz 1332/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. T. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 60, 61 i 64 oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Wójt Gminy ustalił na rzecz inwestora Gminy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu zabaw, tj. ustawieniu elementów zabawowych oraz elementów małej architektury na działce nr geod. [...] w miejscowości C. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zamiar inwestycyjny nie jest sprzeczny z zamierzeniami ustalonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, że lokalizacja inwestycji z uwagi na położenie w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej została uzgodniona z Zarządem Dróg Powiatowych nadto ze Starostwem Powiatowym pod względem ochrony gruntów rolnych oraz z Zarządem Melioracji Urządzeń Wodnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. T., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że Wójt Gminy nie może w uzasadnieniu decyzji powoływać się na ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Nadto przedmiotowa działka jest przez niego dzierżawiona z terminem użytkowania do dnia [...] r. i nie może być w tym czasie wydana decyzja na rzecz osób trzecich. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał stosownych uzgodnień z właściwymi organami w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowana decyzja nie została wydana na podstawie ustaleń Studium ani Gminy ani Gminy bez znaczenia jest również fakt, że przedmiotowa działka jest do dnia [...] r. w dzierżawie, ponieważ stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Uważając opisaną decyzję za wadliwą R. T. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego skoro nie ma znaczenia w oparciu o które Studium decyzja została wydana, to powoływanie się przez Wójta Gminy na takowe jest bezzasadne, a Kolegium winno nakazać organowi sprostowanie tego błędu lub wydanie nowej decyzji bez powoływania się w uzasadnieniu na fakty nie mające znaczenia, jak np. plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn całkowicie odmiennych niż wskazane przez skarżącego, które to Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu zabaw na działce nr geod. [...] w miejscowości C. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej "K.p.a.") postępowanie administracyjne cechuje między innymi zasada skargowości, z którą wiąże się możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przy czym wniosek wszczynający postępowanie musi być skutecznie wniesiony. Powyższy przepis musi być zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale również normują inicjatywę powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Wszczęcie takiego postępowania opartego na zasadzie skargowości wymaga zatem wyraźnego wniosku strony. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zgodnie z którą, w myśl art. 52 ust. 1 w związku z art. 64, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który musi spełniać wymogi formalne przewidziane w przepisach K.p.a., w tym zawierać podpis osoby wnoszącej. W przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został podpisany, obarczony jest on brakiem formalnym, który winien zostać uzupełniony przez organ I instancji w trybie art. 64 § 2 K.p.a., tj. wezwania do usunięcia braków poprzez podpisanie wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został podpisany. Organ I instancji powyższego braku nie dostrzegł i rozpatrzył wniosek bez wezwania do jego podpisania. Oznacza to, że organ wydał decyzję w następstwie rozpoznania wniosku, który nie miał waloru podania wszczynającego postępowanie w sprawie. Takie działanie organu I instancji uznać należy za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji publicznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Również organ odwoławczy nie miał podstawy do wydania decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, a wydanie takiej decyzji przez Kolegium musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Dodatkowo należy wskazać, że uzasadniając wydanie na rzecz Gminy decyzji ustalającej warunki zabudowy organy obu instancji podały, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe stanowisko nie znajduje powiedzenia w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przepis art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie, której w sposób jednoznaczny będzie można stwierdzić, czy zostały spełnione, czy też nie przesłanki, do wydania pozytywnej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie analiza taka nie została przeprowadzona, w aktach administracyjnych brak stosownego dokumentu. Ustalenie warunków zabudowy bez przeprowadzenia prawem wymaganej analizy urbanistycznej uznać należy za rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co również stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200 tej samej ustawy.