II SA/Sz 1336/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury [...] B. R. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 z 2005 r. ze zm.) skierował T. S., posiadającą uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie T. S. w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, do którego została dołączona kserokopia opinii [...] nasuwająca zastrzeżenia co do stanu zdrowia wyżej wymienionej. W wyniku przeprowadzonego postępowania i oświadczenia strony podczas zapoznania się z materiałami sprawy, że nic nie wnosi do sprawy, organ wydał decyzję, stwierdzając, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem można opierać miedzy innymi na informacjach uzyskanych wskutek przeprowadzonego badania. W przesłanej do organu dokumentacji znajduje się informacja nasuwająca zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, która jest uczestnikiem ruchu drogowego i dlatego organ stwierdził, że jest zobligowany do skierowania jej na badania. T. S., działająca przez pełnomocnika ustanowionego do sporządzenia odwołania, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchy drogowymi art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – przez niewłaściwe ich zastosowanie, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że dołączona do akt sprawy kserokopia opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] dotycząca sprawy podejrzenia T. S. o czyn z art. 281 § 1 kk stwierdzająca w swoim fragmencie rozpoznanie, bez uwzględnienia końcowych wniosków tej opinii stwierdzających ostatecznie, że badana jest osobą ta w toku postępowania nie budzi wątpliwości może stanowić samodzielną podstawę do stosowania prawa materialnego, na którym zaskarżoną decyzję oparto, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu za twierdzeniem urzędu prokuratorskiego, że strona posiada prawo jazdy wydane w dniu [...] 4. nie uwzględnienie z urzędu faktu, że T. S. przez okres [...] lat posiadania prawa jazdy, jest osobą w ogóle nie karaną i aktualnie nie posiada żadnych punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]Nr[...] , działając na podstawie art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zdaniem Kolegium, uzupełnienia wymaga postępowanie dowodowe w postaci oceny, czy zawarte w treści wymienionej opinii sądowo – psychiatrycznej sformułowanie "osobowość" faktycznie kwalifikuje stronę do kontroli jej stanu zdrowia w zakresie zdolności do kierowania pojazdem. Organ odwoławczy dostrzegając, że wyrok w sprawie karnej w ostatecznym rozstrzygnięciu organu administracji nie jest wiążący, to jednak stwierdził, że bezsprzecznie jako jeden z dowodów powinien być uwzględniony. Tymczasem, jak wynika z wniosku Prokuratury wyrok w tej sprawie jeszcze nie zapadł. Dowód ten jest tym bardziej wskazany, że jak wynika to z opinii T. S. nie przyznała się do zarzucanego jej czynu. Kolegium podkreśliło, że organ wydający skierowanie kierowcy na badania lekarskie celem stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem obowiązany jest do oceny dowodów potwierdzających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Organ powyższy ocenia, czy z informacji o pogorszenia stanu zdrowia kierowcy wynika, iż są one na tyle istotne, że wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego. Akta sprawy wskazują natomiast, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wyłącznie wspomnianą opinię nie dokonując przy tym żadnej oceny stwierdzenia biegłych czy rozpoznanie ma bezpośredni wpływ na zmniejszenia sprawności T. S. w zakresie kierowania pojazdem. Organ odwoławczy dodał, że oceniając całokształt stwierdzeń biegłych w aspekcie stanu zdrowia odwołującej się, Kolegium ma wątpliwości, czy stwierdzenia te mogą stanowić podstawę do skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy. W końcowej części uzasadnienia decyzji, Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne i podkreślając charakter uznaniowy decyzji w omawianym przedmiocie, zaznaczyło, że nie oznacza to dowolności, ponieważ organ wydający decyzje w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie obowiązany jest wykazać, że materiał dowodowy, w tym informacja w postaci wymienionej opinii wskazuje na istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Wskazując jednak na zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, jak i brak oceny zgromadzonych dowodów, orzeczono jak w sentencji decyzji. Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art.122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy podstaw do przyjęcia istnienia przesłanek uzasadniających zastrzeżenia co do stanu zdrowia i wydania decyzji o skierowaniu T. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie dysponuje wiedzą co do zakresu i oceny badań ogólnych , pomocniczych i specjalistycznych jakim podlegają kierujący, a z opinii wydanej w dniu [...] wynika, że biegłe rozpoznały u uczestniczki osobowość chwiejną emocjonalnie ze słabą kontrolą emocji, 2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 i art. 80 kpa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu faktycznym decyzji do przyczyn, z powodu których organ zakwestionował wiarygodność i moc dowodową przedmiotowej opinii i skupił się przy jej ocenie jedynie na konkluzji bez sprawdzenia na jakich przesłankach i toku rozumowania biegłe oparły tę konkluzję, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestniczący w rozprawie sądowej prokurator poparł skargę Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga prokuratora okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty i wywody zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc decyzja o charakterze procesowym, nie rozstrzygająca ostatecznie sprawy pod względem merytorycznym. Taka procesowa podstawa prawna decyzji rzutuje na sądową kontrolę jej zgodności z prawem, bowiem w zasadzie wymaga przede wszystkim zbadania, czy wydany akt nie narusza art. 138 § 2 kpa. Przy tej ocenie pamiętać trzeba o istotnej zmianie tego przepisu dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Art. 138 § 2 kpa przed omawianą zmianą stanowił, że: " Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś ze zmienionym brzmieniem, obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 kpa stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Dokonana zmiana, aczkolwiek z pozoru nieznaczna, w istotny sposób ograniczyła możliwość wydawania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym zawężając dopuszczalność jej wydania tylko do sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Powyższemu ograniczeniu kasacyjnego uprawnienia organu odwoławczego towarzyszy obecnie obowiązek ("powinien") wskazania, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ratio legis dokonanej zmiany zmierza między innymi do ustanowienia precyzyjniejszych, niż dotychczas, warunków stanowiących podstawę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a przez to do ograniczenia uprawnienia kasacyjnego organu odwoławczego do niezbędnego minimum i w rezultacie prowadzi do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście powyższej zmiany, pod kątem zgodności tej decyzji z obowiązującym w dniu jej wydania brzmieniem art. 138 § 2 kpa wykazała istotne naruszenie przez Kolegium tego przepisu. Materialno-prawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi wskazany w niej art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przypadki nasuwające zastrzeżenia co do stanu zdrowia" kierowcy, pozostawiając tę okoliczność ocenie organu decyzyjnego, który po powzięciu informacji o zastrzeżeniu co do stanu zdrowia kierowcy, zobligowany jest do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w toku którego powinien ocenić na podstawie zebranych dowodów czy faktycznie zaistniał przypadek "nasuwający zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy i odpowiednio do wyniku tej oceny wydać decyzję administracyjną. Jest przy tym oczywiste, że w omawianym przepisie nie chodzi o jakiekolwiek przypadki jakichkolwiek zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, ale wyłącznie o takie sytuacje związane ze stanem zdrowia kierowcy, które nasuwają wątpliwości co do jego zdolności bezpiecznego funkcjonowania jako kierowcy w ruchu drogowym. Celem tego przepisu jest bowiem stworzenie gwarancji bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez wyłączanie z uczestnictwa w tym ruchu osób, które ze względu na swój stan zdrowia nie dają gwarancji nie stwarzania w nim zagrożenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nabrało wątpliwości co do tego, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia skierowanie T. S.j na badania lekarskie w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, a przy tym stwierdziło niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ I instancji, zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji oraz brak oceny zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu, zgodzić się trzeba z krytycznymi uwagami organu II Instancji co do zawartości decyzji organu I instancji, która jest lakoniczna i w zasadzie nie omawia zebranego materiału dowodowego, ale się do niego odwołuje oraz wskazuje na zapoznanie się z tym materiałem przez stronę, która przy tym do sprawy nic nie wniosła. W takiej jednak sytuacji, powyższe uchybienie organu I instancji mogło być naprawione na etapie postępowania odwoławczego bez potrzeby uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dochodząc do takiego wniosku Sąd miał na uwadze to, że błędne jest stanowisko Kolegium uznające za istotny brak postępowania pierwszoinstancyjnego wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie kierowcy nim zapadł wyrok sądu karnego przeciwko T. S. w sprawie, w której na etapie postępowania przygotowawczego była ona badana przez biegłych lekarzy. Należy mieć bowiem na uwadze, że opinia nie rozstrzyga o sprawstwie i winie oskarżonego, lecz ma na celu wyjaśnienie zagadnienia poczytalności w chwili czynu osoby, której postawiono zarzut popełnienia czynu zabronionego, co ma znaczenie dla sądowej oceny czy zachodzi okoliczność wyłączająca winę lub ją ograniczająca w rozumieniu art. 31 kodeksu karnego. Zawarte w tej opinii stwierdzenia co do stanu psychicznego podejrzanego lub oskarżonego badanego przez biegłych lekarzy nie mogą być weryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat przesłanek z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ponieważ opinia taka sporządzona była dla innych celów niż wskazane w tym przepisie. Jeśli zatem z opinii wynika informacja o pewnej dysfunkcji w stanie zdrowia osoby, która posiada uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi, to rzeczą starosty, jako właściwego organu, jest zbadanie czy wątpliwość ta kreuje zastrzeżenia co do stanu zdrowia tego kierowcy w rozumieniu istoty uregulowania zawartego w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z decyzji organu I instancji można wywieść, że powyższa okoliczność była przedmiotem dociekań, skoro Prezydent Miasta w jej uzasadnieniu wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ratio legis stosowania powyższego przepisu prawa materialnego oraz wyraźnie wskazał, że zawarta w opinii sądowo-psychiatrycznej informacja stanowi dla organu przesłankę zaistnienia zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. W ocenie sądu, stanowiska tego nie można podważać, tak jak czyni to Kolegium, wyłącznie na podstawie wątpliwości organu bez ich poparcia konkretnymi okolicznościami w sytuacji, gdy skierowanie na badania lekarskie ma właśnie na celu potwierdzenie istnienia przeciwwskazań do kierowania przez daną osobę pojazdami mechanicznymi lub potwierdzenie braku takich przeciwwskazań. Zwłaszcza że nie można, nie posiadając wiadomości specjalnych i uprawnień do badania stanu zdrowia kierowców, z całą pewnością stwierdzić, że stwierdzona przez biegłych psychiatrów w opinii sporządzonej dla potrzeb postępowania karnego dysfunkcja pozostaje bez wpływu na sprawność T. S. jako kierowcy i nie rodzi z faktu jej uczestnictwa w ruchu drogowym zagrożenia bezpieczeństwa w tym ruchu. Organ odwoławczy, poza błędną sugestią poszukiwania dowodu w treści wyroku w sprawie karnej, w zasadzie nie wskazał jakie okoliczności miałby jeszcze wyjaśnić organ I instancji lub jakie dowody powinien przeprowadzić. W tych okolicznościach lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowi o tym, że istnieje sformułowana w art. 138 § 2 kpa i wyżej wskazana podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpatrzeniu Kolegium uzupełni, jeśli wyłoni się taka konieczność i możliwość, materiał dowodowy i dokona jego wyczerpującej oceny własnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiednio do wymogów art. 107 § 3 kpa oraz wyda odpowiednie do ustaleń rozstrzygnięcie, kierując się wyżej wskazanymi zapatrywaniami prawnymi Sądu. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżona decyzję i orzec o jej niewykonalności zgodnie z art. 152 tej ustawy.