II SA/Sz 134/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Spółki A. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.S. pismem z dnia [...] zwrócił się do Spółki, zwanej dalej "Spółką", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w związku z inwestycją polegającą na budowie dwóch elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) nad Jeziorem [...] w [...], poprzez udostępnienie: 1. umów zawartych z wykonawcami dokumentacji projektowej i robót budowlanych dotyczących ww. inwestycji; 2. ogłoszenia o przetargu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami dotyczących realizacji inwestycji; 3. umowy podpisanej z Spółkę B. lub innym operatorem dostarczającym w ramach swojego przedsiębiorstwa energię elektryczną, dotyczącej sprzedaży przez Spółkę na rzecz tego operatora nadprodukcji energii elektrycznej, wyprodukowanej przez elektrownie słoneczne; 4. części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej wykonanej dotychczas przez wyłonionych wykonawców ww. inwestycji; 5. numerów działek wraz z numerami ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem jest Spółka, położonych wzdłuż drogi prowadzącej z [...] w kierunku [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką numer [...] , wykorzystywanych lub mających być przyszłości wykorzystanymi do przesyłu wody lub energii elektrycznej - poprzez sporządzenie skanu dokumentów do pliku pdf, nagranie plików na płytę CD i przesłanie płyty na adres kancelarii podany w stopce pisma. Wniósł również o udzielenie odpowiedzi na pytanie (pkt 6.), czy na nieruchomościach opisanych w punkcie 5. posadowiona jest magistrala przesyłająca wodę, jeśli tak, to na których? W odpowiedzi na ww. wniosek M.S., w załączeniu do pisma z dnia [...], Nr [...], Spółka przekazała w formie elektronicznej (na płycie CD), treść umów zawartych z wykonawcami dokumentacji projektowej i robót budowlanych dotyczących poszczególnych inwestycji budowy farm fotowoltaicznych oraz dokumentację przetargową dotyczącą realizacji inwestycji (odpowiedź na pkt 1 i 2 wniosku). Odpowiadając na pkt 3. wniosku, Spółka poinformowała, że nie zawarła umowy ze Spółką B. ani z innym operatorem umów wskazanych w pkt 3. wniosku, stąd też informacja taka nie mogła zostać udostępniona. Podała także, że nie dysponuje dokumentacją wskazywaną w pkt 4. wniosku, stąd też informacja taka nie mogła zostać udostępniona. Odnosząc się do treści pkt 5. i 6. wniosku, podmiot Spółka stwierdziła, że dostęp do tych informacji jest ograniczony z uwagi na objęcie ich ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, Spółka odmówiła udostępnienia informacji wskazanych w pkt 5. i 6. wniosku M.S. z dnia [...]. Jednocześnie poinformowała wnioskodawcę, iż na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługuje mu prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. M.S. zwrócił się do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywołanej jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie, w jakim domagał się części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej, wykonanej dotychczas przez wyłonionych wykonawców, poprzez sporządzenie skanu dokumentów do pliku pdf, nagranie na płytę CD i przesłanie na adres wskazany w stopce pisma. Wnioskodawca argumentował, między innymi, w oparciu o informację uzyskaną od Starosty w piśmie z dnia [...] o złożeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, iż nie sposób uznać, że w dniu [...] (data udzielenia odpowiedzi na wniosek), Spółka nie posiadała przedmiotowej dokumentacji projektowej. Pismem z dnia [...], Nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej "Budowy dwóch farm fotowoltaicznych o łącznej mocy 1,95 MW z prawem opcji w zakresie części [...]", Spółka poinformowała M.S., że dostęp do ww. informacji jest ograniczony, z uwagi na objęcie ich ustawą o ochronie informacji niejawnych, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, Spółka odmówiła udostępnienia informacji wyżej wskazanych. M.S. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając Spółce naruszenie art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na zaniechaniu przez ten podmiot udzielenia informacji, zgodnie z pkt 4 wniosku skarżącego z dnia [...] podczas, gdy udzielenie jej było możliwe, a zakres żądanej informacji publicznej nie obejmował informacji niejawnych. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym pkt 4 ww. wniosku, tj. części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej, wykonanej dotychczas przez wyłonionych, przez ten podmiot w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wykonawców inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni słonecznych nad Jeziorem [...] - w [...]. W uzasadnieniu skargi M.S. wskazał, że udzielenie żądanej informacji może mieć wpływ na postępowanie sądowe przez Sądem Rejonowym z wniosku Spółki z udziałem rodziców skarżącego w przedmiocie stwierdzenia na rzecz Spółki zasiedzenia służebności przesyłu na nieruchomości rodziców skarżącego. Skarżący argumentował, że Spółka pismem z dnia [...] nie wskazywała już, że nie posiada wnioskowanej dokumentacji, ale że jest ona objęta bliżej nieokreśloną tajemnicą wynikającą z ustawy o ochronie informacji niejawnych. W ocenie skarżącego, pismo z dnia [...] nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli jednak ww. pismo zostałoby uznane za decyzję, to skarżący podniósł, że odmowa udzielenia informacji publicznej była nieuzasadniona, ponieważ żądany zakres informacji nie jest objęty ustawą o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem skarżącego, przytoczenie szerszej argumentacji o braku objęcia żądanej informacji ustawą o ochronie informacji niejawnych, będzie możliwe dopiero po konkretnym uzasadnieniu odmowy przez Spółkę. Według skarżącego, organ był zobowiązany do przedstawienia konkretnych faktów świadczących o objęciu informacji ochroną. Podniósł, że przesłane w załączeniu do skargi umowy, zawarte przez organ z wykonawcami inwestycji, nie wykazują, aby dokumentacja projektowa była objęta jakąkolwiek klauzulą poufności. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, uznając za bezzasadne zarzuty niespełnienia przez pismo z dnia [...] wymogów stawianych decyzji administracyjnej oraz braku szerszej argumentacji, co do samego zastrzeżenia informacji jako niejawnych. W piśmie procesowym z dnia [...], Spółka zwróciła się z wnioskiem do sądu o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych z uwagi na przedmiot sprawy w jej ocenie stanowiący informację niejawną oraz podtrzymała stanowisko dotyczące ograniczenia dostępu do informacji żądanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). W pierwszej kolejności sąd zobowiązany był odnieść się do wniosku Spółki o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych. Zgodnie z art. 96 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamkniętych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także, gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne. W ocenie sądu, żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiła, stąd sąd nie znalazł podstaw do zarządzenia odbycia posiedzenia przy drzwiach zamkniętych. Natomiast, sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny (art. 96 § 2 ww. ustawy). Ponieważ również nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, sąd oddalił wniosek Spółki o przeprowadzenie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną pozostaje fakt, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie tej ustawy, do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja w postaci części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej dwóch elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) nad Jeziorem [...] w [...], stanowi informację publiczną. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia sposobu i następnie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art.5 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przez odmowę udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest ograniczone przepisami o informacji niejawnej. Zgodnie z art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.". Określone w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, przepisu art. 16 ww. ustawy oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 ww. ustawy oraz w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie sądu, pisma Spółki z dnia [...] oraz z dnia [...] mają charakter decyzji administracyjnych, zawierają one bowiem wszystkie niezbędne elementy dla uznania ich za właśnie tego rodzaju akty (zgodnie z art.107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzja, w stosunku do której może być skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi). Odrębną natomiast kwestią jest to, czy uzasadnienie faktyczne i prawne spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oczywistym jest, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w oparciu o art.16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na ich specyfikę, wzorzec uzasadnienia podlega pewnym modyfikacjom, jednakże uzasadnienie musi wskazywać przepis prawa stanowiący podstawę wydania decyzji i jego wyjaśnienie oraz podstawowe przesłanki jego zastosowania. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji Spółki z dnia [...] uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia: "Dostęp do informacji, o którą wystąpił Pan jest ograniczony z uwagi na objęcie tych informacji ustawą z dnia 05 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych w związku z treścią art. 5 ust.1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 K.p.a., a także art. 5 ust. 1 i 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda, w piśmie procesowym z dnia [...], Spółka szerzej uzasadniła swoje stanowisko w sprawie, jednakże fakt ten nie mógł zmienić wadliwości wydanej decyzji. Wskazać należy, iż dokonywana przez sąd administracyjny kontrola odmowy udzielenia informacji opatrzonej nawet klauzulą tajności obejmuje zarówno element formalny, tj. nadanie określonej klauzuli tajności w trybie przewidzianym w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, ale również element materialny określony w art. 1 ust. 1 oraz w art. 5 ww. ustawy. W niniejszej sprawie sąd powinien móc zatem ocenić, czy ujawnienie żądanej informacji rzeczywiście może zagrażać dobrom wskazanym w obydwu tych przepisach i ocenić materialne podstawy decydujące o przyznaniu klauzuli, a tym samym o utajnieniu informacji (I OSK 295/14), tym bardziej, że dotychczasowe postępowanie związane z zawarciem umów i sporządzeniem projektów nie było objęte żadnym ograniczeniem dostępu. Rozpatrując ponownie sprawę Spółka winna uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.