II SA/Sz 1340/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art.8 ust.1, art.11 ust.2, art. 38 ust.1, art.106 ust.1 i 4, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593,z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]- odmówił D. S. przyznania zasiłku okresowego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ wprawdzie ustalił, że rodzina wnioskodawczyni, ze względu na dochód niższy od kryterium dochodowego i występującą w niej długotrwałą chorobę, kwalifikuje się do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, jednakże powołując się na art. 11 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomocy tej odmówił. Powodem takiego załatwienia sprawy było ustalenie, że rodzina nie wywiązała się z zobowiązań dokonanych z pracownikiem socjalnym w dniu [...], że dorośli synowie R. i A. zarejestrują się jako bezrobotni w powiatowym urzędzie pracy i przedłożą zaświadczenie na potwierdzenie tego faktu. Kierownik OPS stwierdził zatem, że wyżej wymienieni synowie wnioskodawczyni nie będąc zarejestrowani, nie poszukują zatrudnienia za pośrednictwem powiatowego urzędu pracy, przez co nie wykorzystują swoich możliwości i uprawnień, aby przezwyciężyć trudną sytuację życiową rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, D. S. podniosła zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o pomocy społecznej i Konstytucji RP, a także złamanie orzecznictwa NSA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 8 ust.1 i art. 11 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm. ), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że rodzina wnioskodawczyni jest pięcioosobowa, małżonkowie wraz z dziećmi prowadzą gospodarstwo domowe. Najmłodsza córka uczy się w szkole podstawowej, pełnoletni synowie nie pracują, nie są zarejestrowani w PUP. W rodzinie występuje długotrwała choroba, bowiem wnioskodawczyni posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. M. S. pobiera emeryturę wraz z zasiłkiem rodzinnym oraz dodatek mieszkaniowy. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...], a dochód na osobę w rodzinie [...]. Dochód nie przekraczał więc kryterium dochodowego rodziny [...]osobowej tj. kwoty [...]. Kolegium wskazało dalej, że z akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] zobowiązano dorosłych synów strony R. i A. S. do zarejestrowania się w PUP jako osoby bezrobotne do dnia [...] i do dostarczenia do dnia [...] zaświadczeń potwierdzających fakt figurowania w rejestrze bezrobotnych. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji wyżej wymienieni nie wywiązali się z tych zobowiązań. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie wskazał na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa przyjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Panowie R. i A. S. kilkakrotnie byli już zobowiązywani do zarejestrowania się w PUP jako osoby bezrobotne. Kilkakrotnie też organ I instancji odmawiał przyznania pomocy, wyjaśniając jednocześnie, iż fakt niewykorzystywania swoich możliwości i uprawnień w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej rodziny stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Niezrozumiałym jest więc podjęcie kolejnego zobowiązania i nie wywiązanie się z niego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, D. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art.38 ust.1, art.39, art.11 ust.2; - art.67 i art.87 Konstytucji RP; - rażące łamanie orzecznictwa NSA; - art. 6 i 7, art.80 i 138 § 2 Kpa; - art.11 ust.9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie wniosku D. S. o przyznanie zasiłku okresowego. W myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego rodziny, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust.1 pkt 2 wskazanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W niniejszej sprawie, z niekwestionowanych w tym zakresie skargą, ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, że w rodzinie wnioskodawczyni występuje długotrwała choroba, a dochód tej rodziny nie przekracza kryterium dochodowego rodziny [...]-osobowej tj. kwoty [...]. Należy w tym miejscu zauważyć, że świadczenia pomocy społecznej przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, określa się na obligatoryjne, więc takie, które organ, co do zasady ma obowiązek przyznać w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek oraz na fakultatywne, a zatem takie, które organ może przyznać, czyli co do których orzekanie następuje w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 38 ust.1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. /"zasiłek okresowy przysługuje w szczególności"/ wskazuje na trafność wywodu skargi, że przewidziane tym przepisem świadczenie ma charakter obligatoryjny. W takiej zaś sytuacji odmowa przyznania świadczenia obligatoryjnego – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – w oparciu o przepis art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej wymaga, nie tylko – jak zawsze – starannego zebrania materiału dowodowego, ale przede wszystkim takiej jego oceny, która mieszcząc się w granicach swobody organu określonej w art. 80 Kpa, wykaże jednocześnie rzeczywisty brak współdziałania rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i istnienie chociażby tylko potencjalnej możliwości poprawy tej sytuacji w przypadku realizowania proponowanej przez pracownika socjalnego formy współdziałania. Zgodnie bowiem z tymże przepisem, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wprawdzie przepis ten – z racji jego zamieszczenia w ustawie w rozdziale regulującym zasady ogólne pomocy społecznej – odnosi się do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, a więc o charakterze obligatoryjnym, jak i fakultatywnym, ale już z samej istoty świadczeń obowiązkowych wynika, że w przypadku odmowy, na podstawie art.11 ust.2 ustawy przyznania tego rodzaju świadczenia, uzasadnienie tej odmowy musi być szczególnie precyzyjne. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do powtórzenia ustaleń i argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji stanowić też może o wystąpieniu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ II instancji ma bowiem obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej przez organ I instancji, a uczynić to powinien z poszanowaniem zasad i przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Jako przesłankę faktyczną uzasadniającą – zdaniem organów orzekających w sprawie – zastosowanie art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej przyjęto okoliczność, że: "w dniu [...] zobowiązano dorosłych synów strony – R. i A. S.- do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne oraz do dostarczenia zaświadczeń potwierdzających fakt figurowania w rejestrze bezrobotnych", a wyżej wymienieni, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji "nie wywiązali się z tych zobowiązań". W związku z wyżej cytowanym stanowiskiem organu odwoławczego zauważyć trzeba, że z akt administracyjnych nie wynika, aby dorośli synowie wnioskodawczyni zobowiązali się do czegokolwiek względem pracownika socjalnego, by uzgadniali z tymże pracownikiem jakieś działania mające postać "współpracy", "współdziałania". Z aktualizacji wywiadu u osoby i rodziny korzystającej z pomocy z dnia [...] wynika jedynie, że uzgodniono zarejestrowanie się synów R. i A. w PUP do [...] i dnia [...] okazanie zaświadczeń pracownikowi socjalnemu. Wywiad podpisał jedynie M. S. Organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozważył czy tego rodzaju obowiązek nałożony jednostronnie przez pracownika socjalnego odnoszący się do dorosłych synów wnioskodawczyni może być uznany za prawidłowo ukształtowaną formę "współdziałania" o jakiej mowa w art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ustalono, czy w ogóle żądanie od dorosłych synów wnioskodawczyni zarejestrowania się w Urzędzie Pracy w charakterze bezrobotnych w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek prawny takiej rejestracji, mogłoby w realiach konkretnego rynku pracy – w razie spełnienia tego żądania – przyczynić się do rozwiązania trudnej sytuacji życiowej rodziny. Wszak w przepisie art. 11 ust.2 ustawy nie chodzi o jakiekolwiek współdziałanie rodziny z pracownikiem socjalnym, ale o takie, które po pierwsze, ma na celu rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej tej rodziny, a po drugie, treść tego współdziałania swą rangą odpowiadać powinna takim doniosłym przypadkom, jakie wskazane zostały w dalszej części omawianego przepisu - odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną itd./. W ocenie Sądu, prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji /jak i decyzji organu I instancji/ automatyzm rozumowania, nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte o przepis art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej mieści się – z przyczyn, o których mowa wyżej - w granicach uznania administracyjnego. Wyjaśnienie kwestii wynikających z wyżej prezentowanych zapatrywań Sądu powinno lec u podstaw ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. / , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji.