II SA/Sz 1341/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] r., dotyczących budowy obiektu magazynu na zboże i maszyny rolnicze, posadowionego na działce nr [...] w m. [...], gm. [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestora do uzyskania, po zakończeniu robót budowlanych, pozwolenia na użytkowanie. U uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...]r. nałożono na W.J. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożono opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł. Inwestor spełnił ciążące na nim obowiązki, dlatego należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E.L., współwłaściciel działki sąsiedniej o nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem powinien zostać orzeczony nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy i stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z prawem. E.L. wniósł na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo – art. 7 i 77 Kpa oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż pozostawia w obiegu prawnym decyzję zawierającą poważne wady prawne. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...} oraz zobligowanie organów obu instancji do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że elementem mylącym w przedmiotowej sprawie może być decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...], która została uchylona w dniu [...] r. przez SKO w [...] decyzją znak: [...]. W przypadku nie poinformowania przez inwestora organów nadzoru budowlanego o tym fakcie i przedstawieniu jedynie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mogło to wprowadzić w błąd organy orzekające. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną w trybie 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej .p.p.s.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r., jednocześnie uchylając ww. decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] , ustalająca W.J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, została w dniu [...] r. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...]. Powyższy fakt nie był znany organom nadzoru budowlanego i nie został uwzględniony w prowadzonych postępowaniach. Z uwagi na nie posiadanie przez inwestora ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, nakładając na inwestora prawidłowo określone, w obecnym stanie faktycznym sprawy, obowiązki wynikające z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ze wskazanych względów skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Na wydaną w trybie autokontroli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], skargę wniósł, działając przez pełnomocnika, W.J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa w szczególności art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prze jego błędną interpretację oraz art. 7 Kpa przez naruszenie słusznego interesu skarżącego oraz art. 40 § 2 i 10 Kpa poprzez przesłanie pism z pominięciem pełnomocnika i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja bezzasadnie utrzymuje stan niepewności skarżącego trwający już od miesiąca kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego II instancji bezzasadnie interpretuje treść art. 48 ust. 2 pkt 2 wskazując, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji W. P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niweczy możliwość uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego II instancji posiadał informację, że w dniu wszczęcia postępowania to jest 12 kwietnia 2002 r. w obrocie prawnym funkcjonował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz, że sporna samowola budowlana zgodna była z ustaleniami planu. A zatem powinien w celu uzupełnienia postępowania wezwać jedynie skarżącego do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja wydana została w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W myśl ww. przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wskazany przepis nie określił wprost prawnych form uwzględnienia skargi, wiążąc jedynie organ koniecznością uwzględnienia skargi w całości. Kwestia uprawnień autokontrolnych organu, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, budziła w doktrynie pewne wątpliwości i rozbieżności. Dotyczyły one w szczególności zakresu kompetencji organu orzekającego w tym trybie. W obecnej chwili można już uznać, że judykatura w tym zakresie wypracowała dość jednolite stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, a sprowadzające się do następującej tezy. Uwzględnienie przez organ skargi może nastąpić wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy; uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o istocie sprawy albo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji. Co do zasady, dotychczasowe orzecznictwo sądowe opowiedziało się za stanowiskiem, iż nie jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 r. IV SA 313/99, Lex nr 47846, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2000 r. V SA 2361/99, Lex nr 79238, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2000 r., IV SA 1713/98, Lex nr 53369). W ocenie składu orzekającego, wydaje się jednak, że w wyjątkowych sytuacjach jest możliwe zaakceptowanie również takiej formy decyzji, którą organ odwoławczy orzeknie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ale tylko w takim przypadku, gdy skarżący w skardze wyraźnie wniósł o podjęcie takiego rozstrzygnięcia w sprawie (podobnie: wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., I SA/Gd 1042/96, Lex nr 37190). Przechodząc na grunt analizowanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze E.L. Wprawdzie E. L. wnosił o stwierdzenie nieważności wydanych dotychczas decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a organ odwoławczy uchylił własną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednakże biorąc pod uwagę, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji nie możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zgodne jest z wnioskiem skargi. Sąd wziął również pod uwagę, że E.L. nie wniósł skargi na decyzję wydaną w trybie autokontroli. Zdaniem Sądu istniały również podstawy do uwzględnienia skargi wniesionej przez E.L. Postępowanie prowadzone w stosunku do popełnionej przez W. J. samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane od początku zawierało wady. Mianowicie w postanowieniu z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie nałożył na W. J. obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapewne było to wynikiem przedłożenia przez W.J. decyzji Wójta [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i braku informacji, że decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Jednak nawet w takiej sytuacji organ winien był w postanowieniu nałożyć na W.J. obowiązek przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W opisanych powyżej okolicznościach wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych naruszało przepis art. 48 ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie doszło bowiem do sytuacji, w której inwestor mimo że nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, otrzymał decyzję legalizacyjną. Wniesienie przez E.L. skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa, uprawniało organ odwoławczy do skorzystania z przewidzianego w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. trybu autokontroli. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wcale nie zajął stanowiska, iż brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niweczy możliwość uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ ten podał jedynie, że postępowanie legalizacyjne musi być ponownie przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wyjaśnić, że organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego o zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zalegalizować rozpoczęte roboty budowlane. Wynika to ze specyfiki postępowania legalizacyjnego, które rozpoczyna się wydaniem, będącego podstawą do wydania dalszych orzeczeń w sprawie, postanowienia w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków. Obowiązek przedłożenia rzeczonego zaświadczenia musi być nałożony właśnie w drodze postanowienia, a postanowienie takie może być wydane wyłącznie przez organ pierwszej instancji. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez doręczanie pism z pominięciem pełnomocnika oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, jakkolwiek znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to jednak należało uznać za nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.