II SA/Sz 1342/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzi NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Wójta Gminy [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z garażem na działce rolnej Nr [...], obręb [...]- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że S. S. w dniu [...]r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym i garażem oraz z instalacjami zewnętrznymi na działce Nr [...]. Wójt Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że działka Nr [...] posiada klasyfikację [...], usytuowana jest w kompleksie gruntów [...]. Działki na tym terenie powstały w wyniku podziału [...]. Przedmiotowa działka jest położona w odległości, co najmniej [...]m od [...] wchodzących w skład [...] , zlokalizowanych [...]. Zabudowa na działce Nr [...] nie może stanowić odniesienia do ustalenia wymogów dla wnioskowanego zamierzenia, ponieważ jest to zabudowa [...] Brak więc kontynuacji funkcji, gdyż wnioskodawca występuje o funkcję nierolniczą, nie ma możliwości przedłużenia linii zabudowy i innych parametrów. Poza tym organ I instancji stwierdził, że z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego nie było zmiany użytkowania gruntów na cele nierolnicze zarówno działki nr [...] jak i pozostałych. Zmiana przeznaczenia tych nieruchomości, jako kompleksu jest możliwa wyłącznie w trybie planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca złożył identyczne wnioski o warunki zabudowy dla działek rolnych, sąsiadujących z działką nr [...], tj. dla działek Nr [...] co oznacza, że S.S. zamierza realizować większy zespół zabudowy nierolniczej na gruntach rolnych. Uzupełniając zebrany materiał dowodowy organ I instancji zaznaczył na kopii mapy ewidencyjnej zwarty obszar gruntów rolnych klasy [...], wskazując, że w skład tego kompleksu wchodzą działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego działki Nr [...] przez właściciela gruntu, bez stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie wypisów z ewidencji gruntów Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło ponadto, że działki:. [...] łącznie przekraczają powierzchnię [...]ha. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. S. wniósł o jej uchylenie i wskazał, że organ ten, w identycznej sytuacji, ustalił warunki zabudowy dla działki Nr [...]. Organ II instancji odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków dla zabudowy nierolniczej na gruntach rolnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, m.in. tego by teren przyszłej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (art. 88 ust. 1 cyt. ustawy). Natomiast przedmiotowy teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka Nr [...] znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych klasy [...], którego obszar przekracza [...]ha. Ma ona powierzchnię [...] ha, dalej działka Nr [...] o pow. [...] ha; działka nr [...] o pow. [...] ha, nie licząc pozostałych ponad [...] działek. Zatem stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas [....], jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...]ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W takiej sytuacji przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Odmowa ustalenia warunków zabudowy, jest więc uzasadniona przede wszystkim brakiem zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym nie ma znaczenia, że dla działki nr [...] ustalono warunki zabudowy, bowiem zabudowa na tej działce nie jest przedmiotem postępowania. Zakres rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczący działki [...] wiąże organ odwoławczy. Ponadto organ I instancji dokonał analizy zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z której wynika, że wskazane we wniosku parametry nie odpowiadają zabudowie na działce nr [...]związanej z funkcją rolniczą. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył S. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zarzucając, że działka nr [...], będąca przedmiotem sprawy posiada pow. [...]ha nie przekraczającą [...]ha. Podkreślił nadto, że odwołał się tylko od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla tej działki. Skarżący wskazał ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uzasadniając, że w przypadku braku planu miejscowego każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przewidział więc możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym organ odwoławczy zauważył, że działka oznaczona numerem adresowym [...] dostępna z tej samej drogi publicznej jest działką sąsiednią (orzecznictwo sądowo-administracyjne, komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego). Zabudowa istniejąca na działce nr [...] jak i jej powierzchnia nie wykazują, aby było tam prowadzone gospodarstwo rolne. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna oraz mapa ewidencyjna. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r., nr [...]uchyliło decyzję organu I instancji poszerzając swoje wcześniejsze uzasadnienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została również zaskarżona i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dn. [...] ., nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji używając w uzasadnieniu argumentacji przeciwnej do wcześniej wydawanych. Ponadto mylnie stwierdziło, że obszar projektowany, niezbędny pod zabudowę wynosi [..], a nie [...]ha. Skarżący zarzucił także, że działka nr [...], choć znajduje się w obszarze gruntów rolnych zarówno niezabudowanych jak i zabudowanych, posiadających klasę [...] nie przekracza [...] ha obszaru, który byłby wyłączony z produkcji rolnej pod planowaną inwestycję tj. nie przekracza zwartego obszaru planowanej zabudowy, wymagającego zgody (powyżej [...] ha). Zdaniem skarżącego nieprawdziwe jest też stwierdzenie, że budynki mieszkalne w miejscowości [...] wchodzą w skład tzw. [...], ponieważ są to budynki mieszkalne w zabudowie [...], choć posadowione na działkach rolnych, oznaczonych symbolem [...], których zarówno właściciele i mieszkańcy, a nadto sposób użytkowania nie mają nic wspólnego z rolnictwem. Dotyczy to również posesji nr [...] na działce nr [...]oraz budynku na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca przyjął w procedurze administracyjnej zasadę skargowości i zasadę oficjalności pozwalając na wszczynanie postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że przedmiot sprawy administracyjnej określa osoba wszczynające postępowanie, w tym wypadku inwestor. Do jego obowiązków należy m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 cyt. ustawy). Organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora i musi odnieść się do jego treści. Nie może zatem orzekać w mniejszym lub większym zakresie niż określony we wniosku. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. S. złożony w dniu [...] ., w którym inwestor wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego [...] na działce [...], obręb [...] miejscowość [...], gmina [...] (wniosek w aktach administracyjnych). Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że działka Nr [...]znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych klasy [...] którego obszar przekracza [...] ha. Działka ma powierzchnię [...] ha, działka Nr [...]pow. [...]ha; działka nr [...]pow. [....]ha, nie licząc pozostałych ponad [...] działek. W konsekwencji organ przyjął, że ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas [...], jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...] ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Przyjęcie przez organ odwoławczy jako podstawy rozstrzygnięcia innej, większej powierzchni niż obszar działki [...] wskazanej przez inwestora oznacza, że organ wyszedł ponad treść wniosku, do czego nie był uprawniony. Prawdą jest, że wnioskodawca dysponuje większym areałem ziemi, ale w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była działka [...], o powierzchni [...] ha, wydzielona geodezyjnie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w granicach określonych przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie. W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.