II SA/Sz 1346/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. i S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. K. i J. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego w [...] na działce nr [...] dla D. i S. N., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...]r. sygn. akt [...], stosownie do przepisu art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę S. N. odebrał [...] r., natomiast L. K. i J. C. - [...] r. . Odwołanie od w/w decyzji L. K. i J. C. złożyli [...] r. w Urzędzie Miasta i Gminy [...] tj. w ustawowym terminie. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego [...] r., zatem decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego w [...] na działce nr [...] wydana dla Państwa D. i S. N. nie była ostateczna. W dniu [...]r. L. K. i J. C. złożyli skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z żądaniem wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w [...], zaś z dnia [...]r. zwrócili się z prośbą o szybką interwencję w celu wstrzymania budowy. Z przesłanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materiału dowodowego wynika, że S. N. w dniu [...] r. złożył zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu [...] r.- tj. przed uprawomocnieniem się decyzji licząc od daty jej osobistego odbioru. W trakcie trwającego postępowania odwoławczego w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowej budowy i spisał protokół kontroli, z którego wynika, że roboty budowlane trwają i wykonane są ściany parteru do wysokości stropu. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, dokonał analizy wszystkich dokumentów w tej sprawie. Wynika, z nich że Państwo N. rozpoczęli budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ulicy [...] a następnie prowadził postępowanie w tej sprawie. Jedną z podstawowych zasad ustawy Prawo budowlane, jest zasada, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna -postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy co do jej istoty. Powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z orzecznictwem sądowym w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 29 maja 2003r. Syg.akt [...] oraz z dnia 19.06.2002r. Sygn.akt [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją D. i S. N. zaskarżyli ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując na naruszenie art. 105; art. 138; art. 107 w związku z art. 140 Kpa, a w konsekwencji wyrażonych w przepisach art. 6 - 7 i art. 11 kpa zasad: działania organu w sposób budzący zaufanie do organu oraz zgodnie z przepisami prawa. Skarżący zarzucają organowi odwoławczemu niepełne uzasadnienie faktyczne oraz brak uzasadnienia prawnego. Stosownie do wskazanego przepisu art. 107 kpa uzasadnienie musi zawierać podanie motywów prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać dokładny opis przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja pozostaje w całkowitej sprzeczności z ww. zaleceniami, niczego bowiem nie opisuje i nie wyjaśnia. W odwołaniu od decyzji, L. K. i J. C., zarzucili pozwoleniu na budowę, naruszenie przez organ przepisów art. 7 -10 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak właściwego rozgraniczenia działki, na którą wydano sporne pozwolenie. W zaskarżanej decyzji brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wskazanych zarzutów; co jest tym bardziej nie do przyjęcia, iż rozgraniczenie działki dokonano prawomocną decyzją. Wbrew twierdzeniu organu, strona rozpoczęła budowę na podstawie prawomocnej decyzji. Potwierdzeniem tego jest otrzymanie od właściwego organu dziennika budowy, co nie miałoby miejsca, gdyby decyzja była nieprawomocna. Prawomocność została także potwierdzona w trakcie kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdzie stwierdzono, iż roboty budowlane prowadzone są zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i projektem budowlanym (protokół kontroli z dnia [...]r., nr [...]). Tym samym w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła samowola budowlana, co wyłącza możność uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu prawnym decyzji wymieniono tylko przepisy art. 13 8 § 1 pkt2 i 105 kpa bez podania przyczyn kwalifikacji prawnej i zastosowanych metod wykładni. Stwierdzono jedynie, iż "organ I instancji podjął decyzję w trybie art.138§ 1 pkt 2 kpa uchylając i umarzając postępowanie, bowiem zachodzą okoliczności określone art. 105§1 kpa." Tym samym strona skarżąca nie zna podstaw stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Czy stanowią ją przyczyny natury faktycznej, czy też prawnej, które czynią niemożliwym dalszy tok postępowania. Stąd też uzasadnienie nie spełnia podstawowego zadania - nie wyjaśnia rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wyłącza ocenę faktów, prawa i procesu subsumcji oraz celu i skutków rozstrzygnięcia. Zaniechanie uzasadnienia swych decyzji przez organa administracji w sposób przekonywujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje wadliwością dającą powód do uchylenia decyzji przez NSA (por. wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA Nr 2/1985, poz.14; wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA Nr 1/1983, poz. 51; por. L. Żukowski, komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Lex Polonica Maxima 09/2003). Odpowiadając na Skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a/. Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja spełnia bowiem określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wymogi formalne, a jej rozstrzygnięcia odpowiada prawu. W szczególności decyzja zawiera dokonane przez organ ustalenia faktyczne, oparte na protokole oględzin i materiałach postępowania organu nadzoru budowlanego, z których wynika, że skarżący rozpoczęli i wykonywali roboty budowlane mimo, iż decyzja organu I instancji nie b była ostateczna, gdyż uczestnicy postępowania . L. K. i J. C. w ustawowym terminie wnieśli od niej odwołanie. Skarga, oprócz gołosłownego zaprzeczenia i twierdzenia przeciwnego nie zawiera przekonywających argumentów i faktów, które powyższe ustalenie podważałoby. Wydanie dziennika budowy nie stanowi bowiem dowodu i nie przesądza, iż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. O tym bowiem decyduje jedynie fakt, iż żadna ze stron postępowania nie wniosła od tej decyzji odwołania we wskazanym w art. 129 § 2 kpa terminie. Najlepszym dowodem na trafność tego ustalenia jest, iż budowa trwała w czasie gdy toczyło się postępowanie odwoławcze. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust.1 Prawa budowlanego postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowe, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego, przytoczonego zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę /patrz wyrok NSA w sprawie sygn. IV SA 1164/98/. Organ odwoławczy trafnie zatem wydał zaskarżoną decyzję opierając się na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy też mieć na uwadze, iż zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji tego organu w związku ze stwierdzeniem, iż ustalenia, na niektórych została ona oparta są niepełne. W wyroku tym Sąd wyraził określony pogląd co do prawnych aspektów sprawy i poglądem tym organ wydając nową decyzję, jak i Sąd przy ponownym rozpoznawaniu skargi na wydaną w wyniku jego wyroku decyzję – jest związany /art. 153 p.p.s.a./. W tym stanie rzeczy skargę, uznać należy za nieuzasadnioną, co powoduje jej oddalenie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.