II SA/Sz 1347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. ustalającej na rzecz D. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch masztów ze stacjami meteorologicznymi do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości do 31 m, wyposażone w śmigła o średnicach do 8 m, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym[...] , Gmina[...] . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak dalej wyjaśniło Kolegium, wniosek inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy powinien obligatoryjnie zawierać: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Tymczasem inwestor występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawił żadnej charakterystyki inwestycji (opisowej ani graficznej), we wniosku wskazał jedynie, że stacje meteorologiczne będą również wyposażone w śmigła o średnicy od 4 do 8 m (do pomiaru siły i kierunku wiatru) i zlokalizowane na dwóch masztach o wysokości całkowitej 31 m i 18 m i średnicy 90 cm i 53 cm. Do wniosku dołączono rysunki techniczne słupów i certyfikat zarządzania produkcją wystawione przez ich producenta, dokumenty te nie wskazuję jednak na żadną charakterystykę planowanej stacji meteorologicznej, a jedynie na charakterystykę masztów. Kolegium stwierdziło więc, że brak określenia we wniosku jakichkolwiek urządzeń pomiarowych planowanych do zamontowania na sytuowanych masztach, rozpiętość śmigieł od 4 do 8 m ( w decyzji ustalono do 8 m.) wskazuje, że planowane zamierzenie w świetle złożonego wniosku nie ma nic wspólnego z budową stacji meteorologicznej, może zaś stanowić skuteczną próbę budowy siłowni wiatrowej z ominięciem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. W takiej ocenie utwierdziła organ informacja dr R. B. zastępcy dyrektora Służby Hydrologicznej i Meteorologicznej, Głównego Synoptyka z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, który w piśmie odpowiadającym na zapytanie Kolegium (z dnia 25.01.2013 r.) wskazał, że stacje meteorologiczne tej jednostki badawczej wyposażone są w wiatromierze o gabarytach nie przekraczających kilkudziesięciu centymetrów. Następnie, jeśli przedmiotową inwestycję uznać za siłownię wiatrową, czyli instalację wykorzystującą do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to niezbędnym pozostaje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji w trybie art. 71 ust 2 pkt 2 tej ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach, co następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust 1 pkt 3). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r., wystąpił pełnomocnik inwestora D. S.. Decyzji Kolegium zarzucono naruszenie: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w związku z art. 64 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 84 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony podniosła, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora dotyczyła budowy masztów, a nie stacji meteorologicznej. Tak wskazana inwestycja, w ocenie pełnomocnika, była należycie scharakteryzowana. Nawet jeśli przyjąć, że inwestycja nie była dokładnie opisana (scharakteryzowana), to uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Za rażące naruszenie prawa nie można uznać sytuacji, w której opis inwestycji został zawarty we wniosku, ale treść tego opisu nie spełnia oczekiwań Kolegium. Na potwierdzenie takiego wnioskowania pełnomocnik przywołała orzeczenia sądów administracyjnych. Pełnomocnik dalej zarzuciła, że Kolegium w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności występując z wnioskiem o ocenę do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej przeprowadziło postępowania dowodowe, a następnie dokonało samodzielnej oceny faktów wymagających wiedzy specjalnej. Ponadto, informacja zawarta w piśmie zastępcy dyrektora Służby Hydrologicznej i Meteorologicznej, Głównego Synoptyka z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. wskazuje jedynie, jaki rodzaj wiatromierzy stosuje Instytut na potrzeby meteorologiczne, podczas gdy D. S. zbudował maszty ze śmigłami w celu badania siły wiatru na potrzeby oceny rentowności budowy siłowni wiatrowej. Na tę okoliczność pełnomocnik przedłożyła wydruk informacji mailowej podpisanej przez osobę J. R., który w tej informacji tytułuje się jako profesor doktor habilitowany, kierownik Zakładu Aerodynamiki Instytutu Techniki Lotniczej i Mechaniki Stosowanej Wydziału Mechanicznego Energetyki i Lotnictwa Politechniki . Pełnomocnik zarzuciła dokonanie błędnej interpretacji przepisu § 3 ust. 1 pkt 6 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska. Błąd w interpretacji wskazanych przepisów wynika z błędnej oceny rodzaju inwestycji, gdyż inwestycja ta nie jest instalacją, a ze względów technicznych nie może wytwarzać energii elektrycznej - zatem nie mieści się w katalogu inwestycji wskazanych przez § 3 rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie musiała więc być poprzedzona postępowaniem w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Pełnomocnik przedstawiła również postanowienie Wojewody z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku K. Ś o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dwóch masztów ze stacjami meteorologicznymi na terenie działki nr [..] w obr. geod. [...] .. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność ww. decyzji Wójta Gminy . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pełnomocnik strony trafnie podniosła, że dla uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie oczywistości naruszenia przepisu, którego wykładnia nie budzi uzasadnionych wątpliwości, a nadto stwierdzenie, że skutkiem takiego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę oceniło, że stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. jest uzasadnione, jednakże z innej przyczyny niż wskazana w decyzji Kolegium z dnia [...] r. Bowiem w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wywiedzenia, że wnioskowana inwestycja jest dopuszczalna, gdyż nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; przy czym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3). Wskazany art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy używa szeregu pojęć wymagających wykładni. Dla jego stosowania należy sięgać do przepisów wykonawczych - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a jej wyniki stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W aktach postępowania znajduje się dokument opisany jako analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to dokumencie organ pierwszej instancji wskazuje, iż obszar analizy to tereny wiejskie z zabudową mieszkaniową wzdłuż dróg komunikacyjnych, na obszarze objętym analizą znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne z garażami, a działki są zagospodarowane ogródkami przydomowymi oraz zielenią ogrodową. Analiza nie wskazuje na inne obiekty budowlane poza wymienionymi. Na podstawie takich ustaleń Wójt Gminy uznał, że inwestycja określona w decyzji jako budowla infrastruktury technicznej, jest dopuszczalna. Ustawa nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". Tym niemniej jednak bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) podnieść należy, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest również pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Można podzielić zarzut pełnomocnika inwestora, że postępowanie zakończone decyzją Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. takiego urządzenia nie dotyczyło. Również obecnie pełnomocnik inwestora podtrzymuje, że zamiarem inwestora od początku było postawienie masztów dla stacji meteorologicznej, które to maszty nie mogą być utożsamiane z elektrownią wiatrową. Skoro inwestycja nie jest siłownią (elektrownią) wiatrową, a nie jest również urządzeniem infrastruktury technicznej, jest zatem inną budowlą, do której jednak ma zastosowanie wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach postępowania zakończonego decyzją Nr[...] , projektowane przez inwestora do postawienia dwa maszty (słupy) dla stacji meteorologicznej w żaden sposób nie nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w dacie wydania decyzji - zarówno co do funkcji, jak też cech i parametrów. W żaden sposób nie można również przyjąć, że dwa maszty, o wysokości 31 m i 18 m oraz średnicy 90 cm i 53 cm, dodatkowo zaopatrzone w śmigła o rozpiętości od 4 do 8 m, w jakikolwiek sposób uzupełniałyby sąsiednią funkcję mieszkaniową. Lokowanie takiej inwestycji, jaka wynika z wniosku inwestora, wśród jednorodnej zabudowy mieszkaniowej w sposób oczywisty pozostaję w sprzeczności z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa zapisaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i bezsprzecznie prowadzi do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z tej przyczyny, pomimo dokonania odmiennej analizy przepisów prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do analogicznego wniosku o rażącym naruszeniu prawa decyzją Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r., to jest przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. utrzymało w mocy. Pismem z dnia [...] r. D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi i tym samym, że przedmiotowa inwestycja nie nawiązuje do zabudowy istniejącej, a zatem nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa; - art. 61 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnie wyrażającą się w przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie polega na realizacji infrastruktury technicznej; - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że za rażące naruszenie prawa można uznać przyjęcie, że inwestycja nie zmierzająca do powstania w danym miejscu obiektu tożsamego z istniejącymi, spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa - naruszenie to miało wpływ na wynik niniejszego postępowania; - art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji, pomimo uznania, że jest oparta na nieprawidłowej ocenie faktycznej i prawnej i w ten sposób rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o okoliczności nie będące przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Jakkolwiek nie jest wykluczone występowanie rażących wad postępowania (np. naruszenie toku instancji, pomieszanie trybów zwykłych i nadzwyczajnych), które prowadziłyby do stwierdzenia nieważności. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji. Także organ odwoławczy ma wyznaczony zakres rozstrzygnięcia w sprawie dotyczący samego stwierdzenia nieważności. Organ działający w trybie nadzoru na podstawie art. 156 działa inaczej niż w I instancji lub w trybie odwoławczym. Organ staje wobec kwestii czysto prawnych i nie może prowadzić postępowania dowodowego celem ustalenia czy w istocie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych zasad. SKO prowadząc postępowanie jako organ I instancji prowadziło quasi postępowanie dowodowe aby w końcu uznać, że wniosek złożony w sprawie narusza zasady ustalone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie stwierdziło, że decyzja z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał tu nie tyle na wadę tkwiącą w decyzji co w postępowaniu i to w sytuacji gdzie nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia procedury. Sąd przypomina, że decyzja, która rażąco narusza prawo, to decyzja, którą nie sposób pogodzić z zasadami praworządnego państwa, to decyzja która narusza zasady państwa prawa. SKO rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jednocześnie zmieniło podstawę prawną i wskazało na rażące naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu naruszony został tym samym art. 15 K.p.a. tj. zasada dwuinstancyjności, gdyż stronie została odebrana możliwość ustosunkowania się do nowej oceny, którą przedstawił organ, a dotyczącej tzw. "zabudowy działki sąsiedniej". Nie sposób nie zauważyć, że to zagadnienie wymaga interpretacji i trudno tu mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd stwierdza, że organ administracji rozpatrując dwukrotnie sprawę nie potrafił jasno wskazać na przesłankę z art. 156 § 1 K.p.a., a raczej usiłował znaleźć wady dotychczasowego postępowania, które przecież nie są tożsame z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje. Jednocześnie Sąd rozstrzygnął o wykonalności decyzji oraz o kosztach postępowania w oparciu o art. 152 i 200 ww. ustawy.