II SA/Sz 135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. W. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w wyniku przeprowadzonej kontroli odcinka drogi ekspresowej S6, pomiędzy U. a K. (Węzeł D. ) wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 1-5, art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."), postanowienie znak: [...], w którym orzekł o wstrzymaniu Firmie Usługowo-Handlowej A. W., K. W. s.c. budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb P., gmina B., powiat k. - realizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował o: - możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia, - konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, - zasadach jej obliczania. Pismem z dnia 21 września 2021 r. A. W. (dalej jako "skarżąca") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem podnosząc, że bez własnej winy nie brała w nim udziału, gdyż nie doręczono jej przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że adres pod który doręczono postanowienie jest adresem firmy i choć jest jej wspólnikiem, tym niemniej adres ten nie jest jej miejscem zamieszkania, ani miejscem pracy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r. [...] w sprawie postępowania legalizacyjnego wolnostojącego urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. P. , gm. B.. Jako powodów odmowy wskazał, że nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a., albowiem skarżącej jako stronie postępowania doręczono postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 42 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. przez błędne uznanie, iż zostało jej skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie postępowania legalizacyjnego oraz postanowienie organu będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie zachodzi sytuacja, iż skarżąca bez swej nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania dotyczy postanowienia organu powiatowego, które jest ostateczne, pochodzi od strony postępowania, zawiera żądanie określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Oznacza to zatem, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 148 k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia żądanego postępowania - jego etapu - tj. zakończonego ostatecznym postanowieniem organu powiatowego nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, dlatego też w celu ustalenia wystąpienia wskazanej powyżej przesłanki, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ powiatowy powinien wznowić postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, wydać stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Tymczasem organ I instancji wypowiedział się merytorycznie w postanowieniu o charakterze formalnym, co było niedopuszczalne. Stąd też należało uchylić zaskarżony akt i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca złożyła skargę na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że organ ten dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 149 § 1 k.p.a. polegające na tym, że uchylając postanowienie organu I instancji nie orzekł co do istoty, tj. nie wznowił postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania – jego etapu - zakończonego postanowieniem organu powiatowego nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Przepis art. 145 k.p.a. stanowi, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przypadkach enumeratywnie w nim wskazanych. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. nie wprowadza jakiejś generalnej możliwości wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień niemających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Podkreśla się, że odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r sygn. akt VII SA/Wa 682/20, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższego wynika zatem, że instytucja wznowienia znajduje zastosowanie do postępowania zakończonego decyzją ostateczną i tylko niektórymi postanowieniami mającymi charakter ostateczny. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 21 września 2021 r. skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Postanowieniem tym, organ powołując się m.in. na art. 48 ust. 1-5 p.b. wstrzymał skarżącej budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego realizowaną w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wysokości opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 48 ust.1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Przy czym postępowanie, którego przedmiotem jest samowola budowlana, kończy się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 49 p.b.) albo decyzją legalizacyjną (art. 49 e p.b.). W świetle powyższego nie ulega żadnych wątpliwości, że wstrzymanie budowy nie stanowi odrębnej sprawy, lecz jest częścią prowadzonego postępowania w przedmiocie jej legalności. Postanowienie o wstrzymaniu budowy to bowiem pierwszy etap zasadniczego postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej i jest z nim ściśle zespolone. Należy więc do rozstrzygnięć wydanych w jego toku, które finalnie kończy dopiero decyzja rozbiórkowa lub legalizacyjna. Na gruncie rozpoznanej sprawy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r. zostało wydane w sprawie budowy obiektu reklamowanego w obrębie drogi ekspresowej [...]- odcinek U. – K. (węzeł D. ) na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obr. P. , gm. B., powiat K. i przesądzono nim, że skarżąca realizując ww. budowę dopuściła się samowoli budowalnej wobec czego orzeczono o wstrzymaniu budowy. Niewątpliwe postanowienie to nie stanowi ani o zakończeniu postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej, ani nie jest funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie, gdyż jest tylko etapem prowadzonego postępowania, które zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 sierpnia 2021r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, co umknęło organowi odwoławczemu, że ustawodawca dopuścił możliwość wznowienia zakończonego postępowania, nie zaś jego części. Taki wniosek wypływa wprost z brzmienia językowego art. 145 k.p.a., w którym mowa jest o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 126 k.p.a., nie przewiduje wznowienia postępowania co do jego części. Z tych też względów wykluczone jest zastosowanie instytucji wznowienia względem etapu postępowania legalizacyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wstrzymującym budowę. Innymi słowy rzecz ujmując, wbrew sugestiom organu odwoławczego oraz skarżącej, w realiach niniejszej sprawy ww. postanowienie nie może być przedmiotem postępowania wznowieniowego, co z kolei dowodzi wadliwości aktu objętego skargą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) uchylił zaskarżone postanowienie i stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku i stosownie do tej oceny podejmie w sprawie rozstrzygnięcie odpowiadające unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego.