II SA/Sz 1353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...]. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. J. C. wnioskiem z dnia [...]. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej "na przeżycie i na uregulowanie opłaty za pobyt w [...] przy ul. [...] oraz za przyznanie obiadów". We wniosku wskazał, że nie posiada żadnych dochodów. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...] decyzją z dnia [...]. Nr[...] – odmówił J. C. przyznania pomocy. Organ ten ustalił, że J.C. zameldowany jest na pobyt stały w [...] i [...] udzielał stronie pomocy, w tym opłacał koszty pobytu w [...], J.C. był skierowany do prac społecznie użytecznych, z których zrezygnował. W tych okolicznościach faktycznych, organ I instancji uznał, że takie zachowanie wnioskodawcy wyczerpuje negatywne przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy, co uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...]., [...], po rozpatrzeniu odwołania J. C. – uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że J.C. ma prawo zmieniać miejsce swojego pobytu a Jego przypadek należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony i rozpatrzyć pod kątem art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że J.C. aktualnie zamieszkuje w [...] gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy i OPS jest właściwy do rozpatrzenia wniosku strony. W ocenie Kolegium organ I instancji wydał decyzję w oparciu o ustalenia OPS [...] (brak współpracy z tamtejszym OPS), oraz pominął treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek J. C., decyzją z [...]., [...]– odmówił stronie wnioskowanej pomocy. Organ ten w istocie powtórzył poprzednią argumentację i wskazał, że Kolegium nie określiło, dlaczego przypadek wnioskodawcy należy uznać za szczególnie uzasadniony. W ocenie zaś organu I instancji przypadek strony nie może być uznany za przypadek szczególnie uzasadniony. Powyższa decyzja, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].,[...] została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że wniosek strony z [...]. wszczął nowe postępowanie, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie wyjaśnił zaś wielu istotnych okoliczności, tj. czy wnioskodawca odmówił podjęcia pracy, czy też z innych względów wyjechał ze [...], bowiem jak twierdzi w odwołaniu chciał polepszyć swoją sytuację, a w [...] znalazł pracę. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...] decyzją z dnia [...]. , [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 11 ust. 2, art. 101 ust. 1 i ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) i upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]. do wydawania decyzji administracyjnych przez Kierownika OPS, odmówił J. C. przyznania pomocy w formie : posiłku, pomocy finansowej, pokrycia kosztów pobytu w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił, że J. C. jest zameldowany na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. W dniu [...]. został czasowo zameldowany pod adresem [...] ul. [...] i tego dnia złożył wniosek o przyznanie pomocy. Dlatego organ wyjaśnił, że ponieważ wnioskodawca na terenie [...] przebywał od niedawna i był osobą nieznaną, istniała ograniczona możliwość zebrania niezbędnych informacji do rozpatrzenia wniosku i dlatego zwrócono się o udzielenie informacji do ośrodka właściwego ze względu na dotychczasowe miejsce pobytu wnioskodawcy. Na podstawie tych dowodów organ I instancji ustalił, że OPS w [...] zapewniał stronie nocleg, pomoc w formie świadczeń pieniężnych oraz źródło dochodu w postaci prac społecznie użytecznych. Następnie organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy nieuzasadniona odmowa wykonywania prac społecznie użytecznych może skutkować odmową przyznania świadczenia. Kierownik OPS podkreślił, że jego działania w żaden sposób nie ograniczają prawa strony do swobodnej zmiany miejsca pobytu czy zamieszkiwania. Działania organu miały na celu ustalenie, czy J.C. jako osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej realizuje obowiązki wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ I instancji wskazał, że z treści powyższego przepisu wynika, że w miejscu pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, może być ono udzielone tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Wnioskodawca jest osobą prowadzącą [...] gospodarstwo domowe, posiada wykształcenie [...]. W [...] miał zapewniony nocleg, pomoc w formie świadczeń z tytułu pomocy społecznej oraz źródło dochodu w postaci prac społecznie użytecznych. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że jedynym powodem przyjazdu J.C. do [...] była możliwość pobytu w [...] przy ul. [...], a sam fakt pobytu na terenie [...] nie daje podstaw do uznania, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Ponadto organ podniósł, że z pisma Urzędu Pracy [...] wynika, że J.C. został w ramach przygotowania zawodowego skierowany od [...]. na stanowisko [...] do Zespołu Szkół [...]. W dniu [...]. pracodawca zrezygnował z pracy strony, gdyż nie spełniał on oczekiwań w zakresie wykonywania prac fizycznych na terenie szkoły. Wnioskodawca zgłosił podjęcie pracy z dniem [...]. w biurze [...] w [...], a [...]r. zarejestrował się jako osoba [...], nie przedstawiając potwierdzenia pracy od [...]r. J. C. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i wypłacenie godziwego, wystarczającego na przeżycie zasiłku pieniężnego za [...] wraz z odsetkami i wypłacenie kosztów pobytu w [...]w [...] w [...]. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania wyjaśniająco – dowodowego, nie wezwał ani razu jako świadka, nie zapoznał z zebranymi dowodami. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie rozpoznał Jego sytuacji bytowej z miesiąca [....]. Nie zbadał czy miał bądź nie miał możliwości bytowania w [...] w [...]i nie skontaktował się ze Stowarzyszeniem [...]" w [...] prowadzącym tamtejszy [...]l. Nie ustalił. czy istotnie, jak twierdził odwołujący się, [...] w [...] jest zamykany na okres [...]. Nie zbadał, czy wykonywanie prac społeczno – użytecznych, przenoszących [...] zł, istotnie pozwala na usamodzielnienie się i zaprzestanie korzystania z pomocy OPS. W ocenie strony, organ I instancji "nie przygotował" na użytek SKO ani jednego argumentu, że jego przypadek nie jest szczególny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. C. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że nie jest zasadny zarzut strony o nie powiadomieniu o wszczęciu postępowania, bowiem datą wszczęcia postępowania było złożenie w dniu [...]. wniosku o przyznanie zasiłku celowego, a o podjęciu postępowania świadczy protokół wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]., który to protokół strona podpisała. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona nie może występować we własnej sprawie jako świadek oraz organ nie ma obowiązku wzywać strony by zapoznała się z aktami, organ ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie akt, sporządzanie z nich notatek i odpisów. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, że J.C. jako osobą [...], której po opuszczeniu [...] w [...] OPS w [...] udzielił schronienia w [...] w [...] Odwołujący się utrzymuje się ze środków przyznanych z pomocy społecznej, za okres od [...]. uzyskał pomoc z OPS w [...] w kwocie [...] zł oraz pomoc w naturze o wartości [...]zł. W [...] b.r. pracował jako [...] i kierownik [...] a obecnie pracuje w ramach przygotowania zawodowego, i ma przyznane [...] w kwocie [...] zł miesięcznie (decyzja Starosty z dnia [...].). W dalszej części uzasadnienia, Kolegium wyjaśniło uznaniowy charakter decyzji w kwestii zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) podkreślając, że przyznanie tego świadczenia zależy od możliwości finansowych ośrodka i od okoliczności sprawy. J.C. na miesiąc [...] otrzymał pomoc z OPS w [...] w postaci zasiłku okresowego w kwocie [...] zł oraz pomoc w formie posiłków na kwotę [...]zł. Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego OPS w [...] powinien mu przyznać zasiłek i opłatę za [...] za [...]. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie otrzymał w OPS w [...] zasiłku za [...]r. W [...] przymierał głodem przy aprobacie ośrodka i tylko dzięki wsparciu życzliwych ludzi przeżył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W rozpatrywanej sprawie skarga okazała się zasadna. Zgodnie z zasadą określoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani zawartą w skardze argumentacją, zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Należy przypomnieć, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...]. było świadczenie w postaci zasiłku celowego w postaci środków finansowych na opłacenie pobytu w [...] w [...] przy ul. [...] i na bieżące utrzymanie. Zgodzić się trzeba z Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...], które w zaskarżonej decyzji wywodzi, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, (czyli zasiłku którego przesłanki są określone w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ma charakter decyzji uznaniowej. Jednakże z uwagi na sposób rozumienia tej uznaniowości, zakładający oparcie takiej decyzji na rzetelnym zgromadzeniu materiału dowodowego i wszechstronnej jego ocenie, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie takie właśnie rozumienie granic uznaniowości decyzji zostało przekroczone. Wniosek skarżącego był przedmiotem trzykrotnego rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Kolegium w dwóch pierwszych decyzjach kasacyjnych wskazywało na potrzebę wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze szczególnym uwzględnieniem aktualnej sytuacji skarżącego w miejscu tymczasowego pobytu. Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala oprzeć się wrażeniu, że organ ten podejmując negatywną dla strony decyzję sugerował się okolicznością, która z punktu widzenia materialno – prawnych przesłanek z art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pozaprawny. Skoro przepis art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza sytuację, w której władnym do wydania decyzji, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie – jest organ właściwy dla miejsca jej czasowego pobytu i skoro na podstawie takiej właśnie zasady właściwości organu, organ I instancji wydał decyzję, to przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy przez ten organ nie mogą być brane pod uwagę kwestie ewentualnego sporu o refundację poniesionych wydatków spowodowaną wydaniem pozytywnej dla strony decyzji. Zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej – gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Przepis ten nie stanowi jednak materialnych przesłanek decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego wymagało zatem rozważenia sytuacji życiowej, bytowej i materialnej wnioskodawcy w dacie składania wniosku przy uwzględnieniu ewentualnych zmian tych okoliczności na dzień wydania decyzji. W ocenie Sądu, nieco inaczej kształtuje się ocena takiej sytuacji, gdy zapada decyzja ostateczna w krótkim odstępie czasowym od złożenia wniosku, a inaczej, gdy z powodu kilkukrotnego uchylania decyzji I instancji przez organ odwoławczy, ponowne rozpatrzenie sprawy następuje w odległym czasie od złożenia wniosku. W tej drugiej sytuacji bowiem, należy dokonać oceny retrospektywnej, kładąc nacisk na rozważenie sytuacji strony w czasie składania wniosku, a nie głównie przez pryzmat okoliczności jak dalece strona sobie poradziła, mimo nie uzyskania świadczenia w czasie kiedy uważała, że jest ono dla niej niezbędne. Oceniając rozumowanie organów obu instancji z tego punktu widzenia, Sąd doszedł do wniosku, że okoliczności konieczne dla rozstrzygnięcia nie zostały przez te organy należycie wyjaśnione. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji ustalając, iż skarżący w miesiącu [...] miał zapewnione miejsce noclegowe w [...] oparły się na informacji OPS w [...] wyrażonej w piśmie z dnia [...]. (k [...]akt adm.) Tymczasem skarżący w piśmie z dnia [...]. (k. [...] akt adm.) i w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. (k. – [...] akt adm.) podnosił, że nie miał możliwości pobytu w [...] w [...], gdyż [...] był zamykany na okres [...]r. oraz podnosił, że nie otrzymał zasiłku stałego z OPS w [...] za miesiąc [...]. Okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a w szczególności nie wyjaśniono czy istotnie, jak twierdzi skarżący, [...] w [...] w omawianym okresie był nieczynny. Wobec powyższego, przyjęcie przez organ odwoławczy tych ustaleń organu I instancji za odpowiadające prawdzie bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i twierdzeń odwołującego się na te okoliczności, stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, stwierdzić trzeba, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie czy istotnie – jak twierdzi skarżący –[...]l w [...] w miesiącach [...]. był nieczynny, czy skarżący otrzymał w miesiącu [...]. pomoc finansową z OPS w [...]w jakiej wysokości i czy ta kwota pozwoliła na opłacenie pobytu w noclegowni w [...] i zaspokojenie niezbędnych potrzeb. W tej sytuacji rozstrzygnięcia obu organów, nie mogą być uznane za zgodne z prawem, co powoduje konieczność ich uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.