II SA/Sz 1353/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Z. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku Z. W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w S. w gminie B., odmówiło wszczęcia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że inwestorem była Spółka A. , a Z. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wyjaśniła, że przed Wójtem Gminy B. toczy się obecnie postępowanie z jej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], z tego względu, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie wnioskodawczyni postępowanie zakończone decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego rażąco naruszało prawo, ponieważ organ prowadzący to postępowanie nie zastosował wielu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie powiadomił Z. W. oraz innych stron o wszczęciu tego postępowania, co nie tylko stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, ale stanowi także rażące naruszenie prawa. W postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] brał udział jedynie inwestor. Wójt Gminy B. nie ustalił kręgu podmiotów mających status strony w tym postępowaniu, czym naruszył przepisy k.p.a. dotyczące gromadzenia dowodów i dostępu stron do akt postępowania, a ponadto naruszył art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na charakter inwestycji, naruszył też przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wydał postanowienia rozstrzygającego w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem wnioskodawczyni, naruszenia te mają charakter rażący i uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Po przeanalizowaniu wniosku organ uznał, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne, ponieważ organ ten decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r., nr [...]. Podnoszony we wniosku zarzut naruszenia przepisów postępowania w wyniku którego uniemożliwiono wnioskującej czynny udział w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy), lecz nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organ uznał, że nie stanowi on nowej okoliczności w sprawie. Zagadnienie zasadności prowadzenia postępowania środowiskowego podlegało ocenie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Okoliczność ta była zatem badana przez Kolegium w poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Z. W. podniosła, że poprzednio wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej złożyła inna osoba, nie będąca stroną postępowania lokalizacyjnego, a ona w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem tej osoby nie brała udziału i nie mogła podnosić zastrzeżeń dotyczących naruszenia podstawowych zasad k.p.a., nie otrzymała też decyzji Kolegium z dnia [...] r. i dlatego odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego zainicjowanego jej wnioskiem jest wadliwa. Ponadto, w poprzednio prowadzonym postępowaniu nieważnościowym Kolegium rozważało potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z uwagi na błędnie oznaczony numer działki, a nie z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, wyjaśnienia wymaga, czy R. K., który poprzednio złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, zasadnie uznany został za stronę tego postępowania, nie był bowiem stroną w postępowaniu lokalizacyjnym. Może to oznaczać, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z. W. zauważyła, że odwoływanie się do meritum sprawy w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania nieważnościowego, jest przedwczesne. Postanowienie takie ma bowiem charakter proceduralny. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, nie rozstrzygającym merytorycznie żądania. Poza tym, występowanie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania nie wyklucza możliwości stwierdzenia, że naruszenia proceduralne w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji lokalizacyjnej, były na tyle istotne, że miały charakter rażącego naruszenia prawa. Pominięcie sąsiadów inwestycji to rażące zaniedbanie, jawne naruszenie zasad ogólnych k.p.a. takich jak zasada wysłuchania stron (art. 10), naruszenie art. 7, 11 i 28 k.p.a. Zdaniem wnioskodawczyni, przywołane okoliczności wskazują, że w danej sytuacji nie została pominięta jedna strona postępowania (co stanowiłoby przesłankę wznowieniową), lecz też inni właściciele nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji jedynym aktywnym uczestnikiem tego postępowania był sam inwestor, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy rozumieć wąsko, ponieważ pozwalają one na wzruszenie decyzji ostatecznej. Z przesłanką rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach nadzwyczajnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Jednak naruszenie przepisów postępowania może zostać zaliczone do przypadków rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy dana okoliczność nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Poszczególne tryby nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie są bowiem w stosunku do siebie konkurencyjne, gdyż uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej został oparty o rażące naruszenie prawa polegające na niezapewnieniu stronom możliwości brania udziału w postępowaniu. Bez względu zatem jak rażące i oczywiste było to naruszenie nie może ono stanowić postawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem niezapewnienie stronom możliwości brania udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ jako podstawę wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazano przesłankę, która uzasadnia uruchomienie innego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, zasadna jest odmowa wszczęcia niniejszego postępowania. Kwestionując wskazane postanowienie Z. W. złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz jednocześnie wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak też poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu postanowień, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy oraz art. 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 73, 77 § 1, 78, 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że niezapewnienie wielu stronom możliwości brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją lokalizacyjną nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa było także wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Kolegium, że nie była to okoliczność nowa i brano ją pod uwagę przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko nigdy nie została przeprowadzona, co oznacza wydanie decyzji lokalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, Kolegium naruszyło art. 61a § 1 k.p.a. ponieważ odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego przeprowadziło merytoryczną ocenę przesłanek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co stanowi naruszenie art. 158 k.p.a., gdyż ocena merytoryczna wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinna zostać zawarta w decyzji, a nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania. W jej ocenie postanowienie narusza też art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ponieważ zawiera nienależycie sporządzone i błędne uzasadnienie, w którym brak odniesienia do zarzutów i twierdzeń skarżącej, a także narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem Kolegium powinno było zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, a także wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w S. z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła też zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia wydane w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora Spółka A. na działce nr [...] w [...], gmina B. – na wniosek Z. W.. Podstawę prawną obu wskazanych postanowień stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie powodem wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut naruszenia przepisów postępowania, w wyniku czego uniemożliwiono wnioskującej oraz innym stronom czynnego udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez względu na to, jak rażące i oczywiste było to naruszenie, lecz stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przy stwierdzeniu, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. dokonało analizy pojęcia rażącego naruszenia prawa wskazanego w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Inaczej rzecz ujmując, wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. oznacza, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. W ocenie Sądu, na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, stwierdzenie dotyczące przesłanek nieważności nie mogło być przedmiotem oceny oraz analizy. Dokonane przez Kolegium ustalenia dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156, mogły nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a zatem w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w wyniku rozpatrzenia sprawy. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. W. nastąpiło w formie postanowienia, a zatem z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, takie działanie organu, podjęte w trybie art. 61a k.p.a. jest niedopuszczalne. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania o których mowa w art. 61a k.p.a. nie może prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty. Zdaniem Sądu, Kolegium w obu rozstrzygnięciach w sposób nieuprawniony przyjęło, że postępowanie administracyjne z wniosku Z. W. nie może być wszczęte, a tym samym zarówno zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do stanowiska Kolegium wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r. należy uznać za niewłaściwe powołanie się na decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. N. [...], w której organ merytorycznie rozstrzygnął sprawę z wniosku R. K.. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię art. 61 a k.p.a. i dokonać analizy wniesionego wniosku pod kątem powołanej wyżej regulacji prawnej a następnie rozważyć, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.