II SA/Sz 1359/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania T. J. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, położonego przy [...] w [...] i udzieleniu M. i Z. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z przebudową przedmiotowego budynku, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu, że M. i Z. M. wykonali czynności nałożone na nich decyzją tego organu z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał zaskarżoną decyzję. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca T. J. , stwierdziła, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej przy [...] i na tej podstawie wniosła o uznanie jej praw jako strony w przedmiotowym postępowaniu oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustanowienia przejazdu przez jej działkę. Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie stronie. Natomiast zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu twierdzenie T. J., że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] przy [...] w [...], nie znajduje potwierdzenia w dokumentach załączonych do odwołania, ani w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Co prawda w aktach sprawy jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] r., sygn. akt I C 189/05, o nakazaniu dokonania wpisu w księgach wieczystych KW [...] i KW [...] ostrzeżenia, że T. i T. J. przysługuje roszczenie wobec Gminy – Miasto [...] o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej przy [...] – działka nr [...], to z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...]Wydział [...] z dnia [...] r. , sygn. akt KW [...], wynika jednak, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto [...], natomiast T. i T. J. , poprzez wpis w dziale [...] księgi wieczystej [...]działki nr [...] roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego tej działki, nie uzyskali wobec ww. nieruchomości żadnego prawa. Nadto z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...]na których prowadzona jest przedmiotowa budowa, nie graniczą z działką nr [...] przy [...] w [...], do której skarżąca rości sobie prawo. Również z akt sprawy ani z treści rozpatrywanego odwołania nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja oddziaływała na działkę nr [...], a podnoszona przez skarżącą sprawa dojazdów do działek nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Reasumując organ II instancji stwierdził, że T. J. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nadto z akt sprawy nie wynika aby posiadała ona interes prawny w prowadzonej sprawie czy też przysługiwało jej inne prawo na podstawie którego mogłaby domagać się czynności organów nadzoru budowlanego w sprawie budowy prowadzonej na działkach nr [...] i [...] w [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie może rozpoznać pisma zawierającego zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji, co oznacza, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało je jako bezprzedmiotowe umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła T. J. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając jej uznania prawa strony w przedmiotowym postępowaniu i uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustanowienia przejazdu przez działkę nr [...] przy [...], naruszył Jej interes prawny. Nadto T. J. oświadczyła, że w dokumencie WIM.GD. [...] poświadczono nieprawdę i posłużono się sfałszowanymi dokumentami, brak jest również jakiejkolwiek podstawy prawnej do samowolnego ustanowienia przejazdu przez działkę [...] gdyż wjazd do kwartału przewidziany był przez nieruchomość [...], działka nr [...], a wjazd [...] przez ul [...]. Końcowo skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisem art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił stan prawny sprawy w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżącej nie przysługiwał bowiem przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prawidłowo też organ nadzoru budowlanego II instancji powołał się na przepis art. 28 K.p.a., który ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje również przepis art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady, stanowiąc, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Jakkolwiek w przytoczonym przepisie mowa o sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, to jednak należy stosować go również w sprawach zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Uznać bowiem należy, że decyzje w obu wymienionych sprawach wywołują takie same skutki w zakresie oddziaływania inwestycji na treny sąsiednie. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego, mocą omawianego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi. Skarżąca nie posiada do działki nr [...] żadnego z praw wyliczonych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. A zatem nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją, od której wniosła odwołanie. W takim stanie rzeczy bez znaczenia jest nawet to, czy działka nr [...] pozostaje w granicach obszaru oddziaływania, gdyż jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu budowlanym, on też może skarżyć pozwolenie budowlane czy też decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie może rozpatrzyć odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę tak jakby odwołanie w ogóle nie zostało wniesione. Jednym możliwym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji jest umorzenie postępowania odwoławczego, co uczyniono zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zaskarżoną decyzją, ani decyzją organu I instancji, nie ustanowiono służebności drogowej przez działkę [...] położoną przy [...]. Tego rodzaju sprawy nie należą do kompetencji organów administracji publicznej i nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Sprawy służebności należą do kompetencji sądów powszechnych, z czego skarżąca winna zdawać sobie sprawę skoro, jak wynika z akt administracyjnych, wniosła do Sądu Rejonowego skargę na dokonany przez referendarza sądowego w dniu [...] w księdze wieczystej wpis służebności gruntowej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.