II SA/Sz 1359/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi H. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących H. i A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , odmówił H. i A. K. zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę w zakresie sposobu ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającej na instalacji kotłowni z pompą ciepła oraz ułożenia wężownicy kolektora dolnego źródła, na działce nr [...] położonej w [...] . W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] w [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Woj. Koszalińskiego Nr 35, poz. 157). Znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem [..] i przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł budowlany. Na terenie oznaczonym tym symbolem dopuszcza się ogrzewanie gazowe lub olejem opałowym, czasowo paliwem stałym. Zdaniem organu I instancji stanowi to zamknięty katalog dopuszczalnych sposobów ogrzewania budynku mieszkalnego, co oznacza, że zamierzenie inwestora jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...] W tych okoliczność organ I instancji uznał za zasadne wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę. Od decyzji organu I instancji odwołał się A.K. podnosząc, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalany był w [...] r., kiedy to system ogrzewania za pomocą pompy ciepła nie był znany. W efekcie zmuszany jest do zastosowania mniej efektywnych, nie ekologicznych i drogich w eksploatacji systemów tylko dlatego, że plan został uchwalony przed ogólnym stosowaniem nowoczesnych technologii. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że objęty wnioskiem zakres stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Dalej Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano zamkniętą listę dopuszczalnych czynników grzewczych. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że projektowana instalacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o odmowie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., Nr[...] . Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy związane z zagospodarowaniem przestrzennym gminy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zalicza do zadań własnych gminy. H.i A.K., działając przez pełnomocnika, wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie w czynnościach dowodowych i nieustalenie, bądź to nie wzięcie pod uwagę faktu, iż proponowane rozwiązanie technologiczne ogrzewania budynku jest bardziej korzystne dla środowiska niż dopuszczone w uchwale Rady Gminy w [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , pominięcie w ustaleniach dyrektywy a jednocześnie wskazówki interpretacyjnej zawartej w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącej uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, b) przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 9 i 11 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, bez wskazania dlaczego organ uznaje zarzuty odwołującego się za niezasadne, c) prawa materialnego a mianowicie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 6 ust. 6 uchwały Nr XXX/169/97 Rady Gminy w [...] z dnia 23 lipca 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urzęd. Woj. Koszalińskiego Nr 35, poz. 157) poprzez uznanie, iż przepisy te uniemożliwiają wydanie pozwolenia na budowę z zastosowaniem korzystniejszych dla środowiska naturalnego rozwiązań technologicznych związanych z ogrzewaniem budynku. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej wydanej przez Wójta Gminy [...] Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, jaki i materialnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej zwana ustawą). Organy zastosował w sprawie przepis art. 32 ust. 4 ustawy zgodnie, z którym decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 ustawy) właściwy organ sprawdza: • zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, • zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, • kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Przytoczone powyżej przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy przepisu art. 36a ust. 3 ustawy, dlatego też planowane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinny być najpierw ocenione przez pryzmat art. 36a ust. 5 ustawy. Jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z decyzji organu I instancji nie wynika aby było to przedmiotem oceny organów administracji. Organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią a organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że objęty wnioskiem zakres stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Takie działanie (zaniechanie) organów narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. i uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, dlatego musi być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zasadnym wydaje się wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 324/07. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego instalacja centralnego ogrzewania to zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego o jakim mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit e) ustawy. Odnosząc to do treści przepisu art. 36 a ust. 5 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu ogrzewania z gazowego na ogrzewanie w technologii wymiany ciepła stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do czasu wejścia w życie dnia 26 września 2005 r. nowelizacji art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), za istotne odstępstwo uznawano właśnie to dotyczące niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zasadny wydaje się również wskazać, że organy interpretując zapisy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świeszyno posłużyły się jedynie wykładnią gramatyczną, tymczasem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że w pierwszej kolejności należy stosować reguły wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Nadto organy nie skorzystały z możliwości zwrócenia się do organu gminy w celu wyjaśnienia treści ustaleń planu. Jest to o tyle istotne, że organy gminy dysponują całą dokumentacja planistyczną, w tym uzasadnieniem Uchwały Nr XXX/169/97 z dnia 23 lipca 1997 r., w którym mogą być zawarte wskazówki umożliwiające odczytanie zapisów planu zgodnie z wolą uchwałodawcy. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.