II SA/Sz 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo A. D. opatrzone datą [...]. W piśmie tym strona wskazała, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej posiada wyrok sądu administracyjnego, w którym przesądzono, że nie musi płacić za usługi opiekuńcze, które należą się jej jako osobie obłożnie chorej i leżącej. Poinformowała, że pomimo tego wyroku, organ wysyła do niej upomnienia oraz ustala odpłatności za usługi opiekuńcze. Podniosła, że jeżeli będzie nękana upomnieniami to sprawę skieruje do Prokuratury Rejonowej. Ponadto A. D. poinformowała, że Ośrodek, znając jej ciężką sytuację materialną i osobistą, nie przyznał wnioskowanej pomocy w postaci zasiłku celowego na opał, żywność, leki, ani do tej pory nie rozpoznał wniosku o pomoc finansową. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...] odmówił A. D. zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. W podstawie prawnej organ ten przywołał art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17 ust. 11, art. 50, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXII/264/2005 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wniosek A. D. z dnia [...] rozpatrywał w oparciu o § 8 powyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej, pod kątem zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. W myśl tego przepisu, w przypadkach szczególnych zwłaszcza, jeśli żądanie w części lub w całości należności z tytułu świadczonych usług stanowiłoby dla zobowiązanych nadmierne obciążanie, niweczyłoby skutki udzielonej pomocy lub też koszty egzekucji przewyższałby wysokość należności, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej może należność rozłożyć na raty, odstąpić od żądania należności bez konieczności ich dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według organu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wydatek za świadczone usługi opiekuńcze w kwocie [...] nie stanowi dla rodziny A. D. nadmiernego obciążenia, zaś sytuacja zdrowotna wnioskodawczyni nie może być podstawą do zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Na powyższą decyzję A. D. złożyła odwołanie powołując się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz na wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 920/10, który w jej ocenie, przesądza o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia odpłatności. Podniosła, że ponosi duże wydatki na leki swoje i syna oraz na utrzymanie mieszkania, pomimo tego żadnej pomocy społecznej nie otrzymała. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji przyznał pomoc w formie usług opiekuńczych A. D. jednocześnie ustanawiając odpłatność za te usługi w kwocie [...]. Dalej wywiódł, że na dochód rodziny strony składa się emerytura A. D. i świadczenie pielęgnacyjne przyznane synowi. Dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] i jest wyższy od kryterium dochodowego, od którego ustawa uzależnia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stan ten kwalifikuje stronę do częściowej odpłatności za usługi opiekuńcze, co wynika z uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXII/264/2005. Zgodnie bowiem z § 5 tejże uchwały, osoby, które nie spełniają kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatność za usługi na zasadach określonych w załączniku do uchwały, tj. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego odpłatność osoby w rodzinie wynosi kryterium dochodowego, co w niniejszej sprawie stanowi kwotę [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że strona jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga opieki i pomocy innych osób, a zatem przysługuje jej pomoc w formie usług opiekuńczych. Jednakże, w jego ocenie-z uwagi na treść uchwały Rady Miejskiej oraz przekroczenie kryterium dochodowego, wymaganego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej - strona zobowiązana jest do częściowej odpłatności za przyznane usługi. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że pomimo trudnej sytuacji finansowej w rodzinie wnioskodawczyni, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] A. D. podniosła, że organ odwoławczy zlekceważył jej ciężką sytuację materialną, sytuację zdrowotną jak i ustalenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 920/10. W jej ocenie, Kierownik OPS zabierając przyznane jej usługi opiekuńcze z uwagi na nieopłacenie ich, postąpił bezprawnie, w sytuacji gdy nie stać jej na ponoszenie takich kosztów. W wyroku WSA przywołanym w odwołaniu, przesądzono, że Kierownik OPS nie uwzględniając ciężkiej sytuacji materialnej strony dopuścił się naruszenia zarówno przepisów uchwały Rady Gminy i przepisów prawa administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do tego wyroku, pomijając go milczeniem. Według skarżącej, działanie Kolegium pozostaje także w sprzeczności z przedłożonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarza, który stwierdził, że z uwagi na stan zdrowia należą się jej usługi opiekuńcze przez dni w tygodniu, po godzin dziennie. W dalszej części uzasadnienia, skarżąca wyraziła również swoje niezadowolenie z faktu, że jako osoba [...],chora, została pozbawiona nie tylko usług opiekuńczych ale i jakiejkolwiek pomocy społecznej, o którą to wnioskowała do OPS . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej, która odbyła się dnia [...] pełnomocnik skarżącej wskazał, że popiera skargę i wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że z przyczyn wskazanych niżej, akt ten nie może być uznany za zgodny z prawem i to niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, którymi Sąd nie był związany, orzekał bowiem w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) określanej dalej również jako: "p.p.s.a.". Zaskarżoną decyzją ostateczną Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającą A. D. zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Jako podstawę materialno-prawną tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał cały art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXII/264/2005 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, organ II instancji wskazał natomiast art. 50 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem żadna ze wskazanych przez organy orzekające w sprawie podstaw prawnych z art. 50 ustawy o pomocy społecznej nie mogła mieć w niej bezpośredniego zastosowania, a to dlatego, że kwestia odpłatności A. D. i częściowego zwolnienia jej z tego obowiązku została już ostatecznie przesądzona w decyzji, której wprawdzie do akt niniejszej sprawy nie dołączono, ale na którą powołują się w uzasadnieniach swoich decyzji organy obu instancji, wskazując na przyznanie tych usług z odpłatnością w kwocie [...]. Z redakcji art. 50 ustawy o pomocy społecznej ani z żadnego innego jej przepisu nie wynika, aby organy pomocy społecznej posiadały kompetencję do wydania, w drodze decyzji administracyjnej, samoistnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. W myśl zaś ust. 6 tego artykułu, rada Gminy, określa w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za te usługi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat jak również tryb ich pobierania. Rada Miejska uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. nr XXII/264/2005 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 42, poz. 950), na którą powołał się organ I instancji, podjęła uchwałę w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania i w jej § 4 określiła, że usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz osobom, które ukończyły lat życia. Natomiast według § 5 tej uchwały, osoby, które nie spełniają kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatność za usługi na zasadach określonych w załączniku do uchwały. Analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, dokonana w ich wzajemnym powiązaniu i w kontekście § 4 i 5 powyższej uchwały prowadzi do wniosku, że w decyzji przyznającej usługi opiekuńcze organ ustalając ich zakres określa jednocześnie czy będą to usługi świadczone nieodpłatnie, czy też odpłatnie i w jakiej wysokości. Jeśli zatem, jak wynika to z ustaleń organów obu instancji, skarżącej przyznano usługi opiekuńcze z odpłatnością [...] to znaczy, że nie było wówczas podstaw, według organu decyzyjnego, do przyznania tych usług nieodpłatnie. Zważywszy na to, że we wspomnianej uchwale nie ma odrębnego przepisu pozwalającego na zmianę ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych w zakresie odpłatności i stanowiącego przesłanki takiej zmiany poprzez np. określenie warunków zwolnienia od dalszej odpłatności za przyznane usługi, nie można uznać zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu. W zaistniałej sytuacji, możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej przyznającej usługi opiekuńcze w zakresie ustalonej w niej odpłatności, teoretycznie rzecz ujmując, byłaby zatem możliwa jedynie na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest w drodze uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest zmiana decyzji ostatecznej uregulowana w art. 155 § 1 k.p.a., czego organy orzekające w sprawie w ogóle nie dostrzegły. Zauważyć jednak należy, iż kwestia tego w jakim trybie (nadzwyczajnym, czy zwykłym, ale na innej podstawie prawnej) powinno się toczyć postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżącej nie może być, w aktualnym stanie sprawy jednoznacznie przesądzona, skoro organ I instancji, z naruszeniem art. 7-9 k.p.a. nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista wola strony. W świetle bowiem treści podania, a zwłaszcza okoliczności poprzedzających jego wniesienie, można mieć wątpliwości co do tego, czy A. D. wniosła o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie ustalonej nią odpłatności za przyznanej jej tą decyzją usługi opiekuńcze lub czy domagała się odstąpienia od egzekwowania od niej należności za zaległe opłaty z tytułu przyznanych usług opiekuńczych. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że podanie A. D. z dnia [...] wpłynęło do organu po doręczeniu stronie w dniu [...] upomnień Nr [...] wystawionych w postępowaniu egzekucyjnym. Treść podania, a zwłaszcza cyt: " " wskazuje, że jest to pismo mające związek z wszczętym postępowaniem egzekucyjnym. Co prawda organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia woli strony, o czym świadczy zawarta w wywiadzie środowiskowym (sporządzonym pismem trudno czytelnym) z dnia [...] adnotacja: " " jednakże, w ocenie sądu, skoro nie wiadomo jest jakich informacji i pouczeń udzielił pracownik socjalny OPS wnioskodawczyni, to nie wiadomo też jest czy chodzi o zwolnienie z przyszłych odpłatności, czy o odstąpienie od egzekwowania zaległości powstałych z tytułu niezapłaconych dotychczas należności. Przypomnieć należy, że rozróżnienie tych dwóch potencjalnych żądań wniosku jest uzasadnione w świetle art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również wobec treści § 8 przywołanej wyżej uchwały Rady Gminy, zgodnie z którym, w przypadkach szczególnych zwłaszcza, jeżeli żądanie w części lub całości należności z tytułu świadczonych usług stanowiłoby dla zobowiązanych nadmierne obciążenie, niweczyło skutki udzielonej pomocy lub też koszty egzekucji przewyższałyby wysokość należności, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej może należność rozłożyć na raty, odstąpić od żądania należności bez konieczności ich dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na § 8 powyższej uchwały, jednakże nie rozstrzygnął sprawy w przedmiocie uregulowanym tym przepisem, skoro odmówił "zwolnienia od opłaty" w sytuacji, gdy zawarta w § 8 wskazanej uchwały dotyczy możliwości "rozłożenia na raty" należności z tytułu świadczonych usług lub "odstąpienia od żądania należności bez konieczności ich dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Reasumując, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności wyjaśnienie dokładne woli strony, po poinformowaniu jej o jej sytuacji prawnej, a następnie odpowiednio do ustaleń, co do przedmiotu wniosku podjęcie czynności procesowych we właściwym trybie i wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. W związku zaś z wywodami skargi wyjaśnić trzeba skarżącej, że błędne jest jej przekonanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 920/10 zwolnił ją z obowiązku ponoszenia odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Wyrok ten wprawdzie uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków za usługi opiekuńcze, jednakże wbrew przekonaniu strony, Sąd tym wyrokiem od niczego skarżącej nie zwolnił, gdyż Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do orzekania w sprawach administracyjnych, do czego właściwe są organy administracji publicznej. Wyrok sądowy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję ostateczną, a jego skutkiem jest powrót sprawy na etap postępowania administracyjnego, w toku którego właściwy organ jeszcze raz rozpoznaje i rozstrzyga sprawę kierując się wskazówkami i zapatrywaniami sądu zawartymi w wyroku. Identyczny skutek wywołuje wyrok wydany w niniejszej sprawie, która również ponownie będzie rozpoznana z uwzględnieniem, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związania organów w niej orzekających oceną prawną sądu wyrażoną w niniejszych motywach. Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzec jak w pkt I, a na podstawie art. 152 tej samej ustawy orzec jak w pkt II sentencji wyroku.