II SA/Sz 1360/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. nr [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata [...] kwotę [...] złotych oraz kwotę [...] złote stanowiącą 22% podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał K R. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz w wysokości [...]zł miesięcznie za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz wskazał, że wypłata świadczenia następować będzie [...] każdego miesiąca w kasie [...]w budynku Urzędu Gminy w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. R. jest osobą samotnie gospodarującą i kryterium dochodowe dla takich osób, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, wynosi 461 zł (od 1 października 2006 r.- 477 zł), przy równoczesnym wystąpieniu jednej z następujących okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Wysokość zasiłku okresowego ustala się jako różnicę pomiędzy kryterium ustawowym a posiadanym dochodem, z tym że w roku 2006 kwota zasiłku nie może być niższa niż 35% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Organ przyznając K. R. zasiłek okresowy miał na uwadze uzasadnione potrzeby ww. jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Na przyznanie świadczenia w wyższej kwocie Ośrodek nie dysponował dostatecznymi środkami finansowymi. K. R. odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazując, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i nie respektuje wskazówek Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 38 ust. 1 kt 1, ust. 2 pkt , art. 147 ust. 3 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości zasiłku okresowego przyznanego na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. i przyznało zasiłek we wskazanym okresie w kwocie [...] zł miesięcznie, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego, który stanowiła renta w kwocie [...] zł, kwalifikował K. R. do przyznania świadczenia. Kolegium, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało również, że jako organ o charakterze reformacyjnym miało obowiązek uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z tych względów dokonując zmiany wysokości zasiłku okresowego od lipca do września 2006 r. wzięło pod uwagę wyższe kryterium dochodowe, które chociaż- zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. - obowiązywało od 1 października 2006 r., dotyczyło w ocenie organu również okresu sprzed tej daty. Ze względu na to, że zasiłek okresowy przyznaje się do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym przysługującym osobie samotnie gospodarującej a jej dochodem (jest to maksymalna kwota zasiłku okresowego jaką mógłby przyznać organ stronie), Kolegium przyznało K. R. zasiłek w minimalnej wysokości, tj. 35% kwoty [...] zł czyli [...]zł. r. Organ podniósł, że nie ma wystarczającej wiedzy na temat potrzeb społecznych, jak również możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], by ingerować w wysokość świadczeń przyznawanych potrzebującym. Z tych względów Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji tylko w tej części, która naruszała obowiązujące prawo, czyli przyznawała świadczenie w oparciu o niższą kwotę kryterium dochodowego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. K. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik sprecyzował żądanie skargi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu na zasadzie prawa pomocy. Decyzji Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez faktyczny brak uzasadnienia decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaniechanie analizy potrzeb skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ skupił się wyłącznie na kryterium dotyczącym możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Zaniechano natomiast jakiejkolwiek indywidualizacji świadczenia. Zarzuty skargi dotyczą również zaniechania odniesienia się przez Kolegium do kwestii wysokości zasiłku oraz kryteriów, na podstawie których wysokość ta została ustalona. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Kolegium ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji w zakresie przyznania zasiłku w minimalnej wysokości, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji zmieniającej w części decyzję pierwszoinstancyjną. Natomiast co do wysokości świadczenia organ odwoławczy stwierdził wyłącznie, że kwota świadczenia odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka i Kolegium nie jest w stanie zweryfikować zasiłku w kwocie wyższej niż minimalna, albowiem nie posiada wystarczającej wiedzy na temat potrzeb społecznych oraz możliwości finansowych Ośrodka, by ingerować w wysokość świadczeń przyznawanych potrzebującym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ odwoławczy pozostawił w istocie organowi pierwszej instancji pełną dowolność kształtowania wysokości zasiłku, pozostającą faktycznie poza wszelką kontrolą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem kontroli Sądu, na skutek skargi wniesionej przez K. R., jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., uchylającej decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej zasiłku okresowego przyznanego na okres od [...] r. do dnia [...] r. i przyznającej ten zasiłek we wskazanym okresie w kwocie [...] zł. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo, zaś wniesiona skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 147 ust. 3 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zasiłek okresowy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, minimalna kwota zasiłku okresowego w roku 2006 i 2007 wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, natomiast w myśl z ust. 6 tego przepisu, gminie na pokrycie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości przyznawana jest dotacja celowa. Ustawodawca, w myśl powołanych wyżej przepisów, dopuszcza przyznanie stronie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, jednakże organ przyznając taką właśnie wysokość świadczenia, w sposób wyczerpujący ma obowiązek wyjaśnić przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego w części dotyczącej wysokości świadczenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek okresowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. W tej sprawie brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że przyczyną przyznania świadczenia w minimalnej wysokości są niewystarczające środki finansowe przeznaczone w budżecie na zasiłki okresowe. Jest to jednak uzasadnienie zbyt enigmatyczne. Organ winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia konkretnych kwot przeznaczonych w miesiącach czy kwartałach 2006 r. na zasiłki okresowe, ilości osób znajdujących się w podobnej sytuacji jak skarżący oraz wysokości otrzymanej przez te osoby pomocy z uwzględnieniem innych form pomocy. Wyjaśnione fakty należało powołać w uzasadnieniu decyzji ze wskazaniem ich wpływu na indywidualną sytuację skarżącego. Uchybień powyższych nie dostrzegł organ wyższej instancji, do którego skarżący wniósł odwołanie. Kolegium skupiło się na okolicznościach, które w tej sprawie nie miały istotnego znaczenia. W świetle prawnych powinności organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, całkowicie nieuprawnione są stwierdzenia Kolegium, iż organ ten ze względu na niewystarczające informacje na temat potrzeb społecznych oraz możliwości finansowych gminy nie może ingerować w wysokość przyznawanych świadczeń. Skoro organ takich informacji nie posiadał, jak również nie zadał sobie trudu przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, to nie można uznać za niewadliwą decyzję, która przyznaje stronie świadczenie w minimalnej wysokości, chociaż w sferze jej uprawnień leży możliwość przyznania świadczenia w wyższej kwocie. Zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzenie o braku możliwości przyznania świadczenia w innej wysokości aniżeli minimalna, ze względu na braki w postępowaniu dowodowym stanowi naruszenie zasady praworządności oraz dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Nie można również zgodzić się z wywodami organu odwoławczego co do stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w odniesieniu do kryterium dochodowego obowiązującego przy ustalaniu wysokości minimalnego zasiłku okresowego w okresie od lipca do września [...] r. Skoro organ – zgodnie z zasadą obowiązująca w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – ustalił, że skarżącemu przysługuje świadczenie od [...], to do dnia 1 października 2006r., czyli do daty wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego m.in. wysokość kryterium dochodowego z kwoty 461zł na kwotę 477 zł, miał obowiązek uwzględnić wysokość kryterium dochodowego przed zmianą. Powoływanie się przez Kolegium na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powinności organu odwoławczego co do uwzględniania zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w tej sprawie jest nieuzasadnione. Zarówno z treści art. 9 ust. 8a ustawy o pomocy społecznej jak i z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. jednoznacznie wynika, że zweryfikowane kryteria wprowadzone zostały od 1 października 2006 r. Nie dotyczą zatem świadczeń przysługujących stronie przed tą datą. Wskazane wyżej uchybienia przesądzają o wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności indywidualnej sytuacji bytowej i zdrowotnej skarżącego. Nie wykazał również jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa gminy oraz możliwości budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem sytuacji, że 35 % zasiłku okresowego, czyli jego minimalna wysokość pokrywana jest z dotacji celowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego na zasadzie prawa pomocy Sąd orzekł w oparciu o treść art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.