II SA/Sz 1360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] , zatwierdził projekt podziału działki Nr [...] dla której prowadzono księgę wieczystą Nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] na działki o nr: [...]. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy zawiadomił A.G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], powstałego w wyniku jej podziału geodezyjnego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 227 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 r. Nr XXXII/194/2006 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwały Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 23 października 2007 r. Nr XIII/77/2007 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, Wójt Gminy ustalił w stosunku do A.G., jako właściciela dz. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z decyzją z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału geodezyjnego działki nr [...], z urzędu przeprowadzone zostało postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej, na podstawie Uchwał Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 r., Nr XXXII/194/2006 oraz z dnia 23 października 2007 r., Nr XIII/77/2007 przyjęta została w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ zaznaczył, że wzrost wartości nieruchomości powstał w wyniku jej podziału i został określony przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego M.K. W operacie szacunkowym, sporządzonym dnia [...] r. rzeczoznawca określił wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując wartość rynkową działki przed podziałem geodezyjnym na kwotę [...] zł, natomiast po podziale na kwotę [...] zł. Organ zauważył, że A.G., ustosunkowując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że działka nr [...] była do [...] r. działką siedliskową, zabudowaną i zamieszkaną o nr [...]. Na potrzeby podziału została scalona z działką nr [...], w wyniku tego powstała działka nr [...], a po podziale działka nr [...] o innym tylko zarysie. Z tego względu, zdaniem strony, wartość tej działki przed i po podziale nie wzrosła. A.G. jednocześnie wnioskował o obniżenie wysokości opłaty adiacenckiej o [...] wartości. Odnosząc się do stanowiska strony rzeczoznawca majątkowy, pismem z dnia [...] r., podtrzymał określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. W ocenie Wójta Gminy, sporządzony operat szacunkowy spełnia kryteria poprawnej wyceny określone przepisami prawa, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat został zbadany pod względem formalnym, a więc, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę; czy zawiera wymagane prawem elementy; czy nie zawiera pomyłek, braków lub niejasności, które winny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W operacie wskazano właściwie podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, przedstawiono sposób i metodę wyceny. Dokonano również prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Od powyższej decyzji A.G. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o wyłączenie działki [...] z opłaty adiacenckiej. W odwołaniu wskazał, że nie ma uwag co do samej zasadności opłaty. Kwestię sporną stanowi wyłącznie działka nr [...]. Odwołujący się zaznaczył, że przed podziałem była to działka o nr [...], zabudowana i zamieszkana, tak jak i w chwili obecnej. Na potrzeby podziału została ona scalona z działką [...] i w wyniku podziału powstała działka [...]. A.G. podkreślił, iż operat zawiera mapkę geodezyjną projektu podziału z zaznaczonymi, istniejącymi zabudowaniami i budynkami gospodarczymi. W ocenie odwołującego się, operat szacunkowy obejmując działkę nr [...] jest nieobiektywny także z moralnego punktu widzenia. Zaproponowane natomiast przez niego obniżenie wartości opłaty adiacenckiej o [...] i tak było zaniżone, biorąc pod uwagę wartość tej działki w całym operacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 u.g.n., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że podział działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, A.G. i zatwierdzony został decyzją z dnia [...]. W wyniku podziału działki nr [...] wydzielono działki nr [...] (przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) oraz działkę nr [...] (przeznaczoną pod drogę wewnętrzną) i działkę nr [...] (przeznaczoną na cele rolne). Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, co wynika z zasady określenia wartości nieruchomości wyrażonej w art. 7 u.g.n. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] r. ustalił, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka w kwocie [...] przy zastosowaniu stawki 30%. Kolegium podkreśliło, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie strona, choć kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz złożone w toku postępowania wyjaśnienia rzeczoznawcy, nie wystąpiła jednak ze zleceniem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z powyższym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy zgromadzono i oceniono w sposób wyczerpujący. Na powyższą decyzję A.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego powinien wykluczyć działkę o nr [...]. Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie A.G. wskazał, że działka ta jest zabudowana i zamieszkana. W momencie podziału na działce tej stały budynki mieszkalne i gospodarcze, co nie powinno mieć wpływu na wzrost wartości gruntu, ponieważ posadowione na niej budynki już podnoszą wartość nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że tak jak wyjaśnił w odwołaniu, działka [...] przed podziałem miała inny numer i zarys geodezyjny. Wyłącznie na potrzeby podziału została ona scalona i na nowo podzielona. Celem takich posunięć było, aby podział działek został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka ta posiadała już wcześniej pełne uzbrojenie i przyłącza do budynku mieszkalnego, w którym mieszka on od [...] lat. Skarżący stwierdził, że wystąpienie ze zleceniem do organizacji rzeczoznawców majątkowych i przeprowadzenie przeciwdowodu mogłoby pogorszyć jego sytuację finansową ze względu na wysokie koszty takiego operatu, wynoszące ok. [...] zł. Ustalenie zaś przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej do 30% nie jest równym traktowaniem obywateli przez organy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. A.G. podtrzymał skargę i dodał, że zdawał sobie sprawę z możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku podziału działki nr [...], jednak nie przypuszczał, że przy wycenie nieruchomości będzie brana pod uwagę działka nr [...]. Organ nie poinformował go o tym fakcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanego kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ww. ustawy doprowadziła do stwierdzenia, że zarzuty skargi okazały się niezasadne bowiem decyzja ta prawa nie narusza. W rozpatrywanej sprawie kwestię sporną stanowi okoliczność, czy stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] powinna być objęta postępowaniem zmierzającym do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - działki nr [...], wynikającej z jej podziału geodezyjnego na działki o numerach: [...]. W ocenie skarżącego, podstawą wyłączenia z wyceny działki nr [...] powinno być to, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i od [...] lat jest zamieszkiwana. Przed podziałem była to działka o nr [...], która następnie scalona została z działką nr [...] aby późniejszy podział działki był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób powstała najpierw działka o nr [...], a w wyniku jej podziału m.in. działka o nr [...]. W myśl art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie wówczas, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała stosowna uchwała rady gminy w powyższym zakresie. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Powyższe unormowania nie znajdują jednak zastosowania przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. W zakresie powyższej opłaty przepis art. 98a u.g.n. nakazuje także odpowiednie stosowanie 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Według art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rada Gminy Kołobrzeg uchwałą z dnia 14 lutego 2006 r. Nr XXXII/194/2006 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, zmienioną uchwałą z dnia 23 października 2007 r. Nr XIII/77/2007 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej ustaliła wysokość stawek procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności sprawy oraz powołane przepisy prawne wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej wynikającej z podziału tej nieruchomości. W realiach rozpatrywanej sprawy podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił podział działki nr [...]. Okoliczność, że działka nr [...] przed podziałem również była działką zabudowaną i wydzieloną nie ma w kontekście niniejszej opłaty znaczenia prawnego. Faktem jest, że działka [...] powstała w wyniku scalenia i to wartość tej działki porównywał organ do ustalenia opłaty adiacenckiej. Opłatę adiacencką ustala się bowiem nie w związku ze scaleniem, ale w wyniku podziału nieruchomości. Ustawodawca miał świadomość, że wartość działki nieruchomości gruntowej może wzrosnąć z tytułu jej podziału i taką też przesłankę określił, jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w powołanym wyżej art. 98a u.g.n. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie przedmiotu zainteresowania organów nie mógł stanowić okres i stan prawny lub faktyczny związany z powstaniem działki nr [...], tzn. czy nastąpiło to w wyniku scalenia, czy też innego podziału nieruchomości. Nie ma także znaczenia, z punktu widzenia obowiązujących przepisów określających zasady ustalenia opłaty adiacenckiej, to, czy właściciel danej działki uprzednio ją zamieszkiwał. W świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa nie istnieją wątpliwości co do tego, w jaki sposób powinien być ustalany stan faktyczny i stan prawny nieruchomości w postępowaniu w przedmiocie ustalania tego rodzaju opłaty adiacenckiej, jak również tryb i sposób obliczenia opłaty. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, w sprawach dotyczących ustalania wartości nieruchomości i w konsekwencji opłat adiacenckich, przepisy nie pozwalają na podejmowanie przez organy decyzji przez pryzmat ważenia interesu obywatela, kryterium moralności lub słuszności. Ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości na poziomie 30% wzrostu jej wartości nastąpiło w oparciu o uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg. Oznacza to, że stawka ta dotyczy całej lokalnej społeczności Gminy Kołobrzeg. Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego dotyczący nierównego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej. Rady gmin uzyskały stosowne, ustawowe umocowanie do określania stawek procentowych opłaty adiacenckiej. O nierównym traktowaniu można byłoby mówić wówczas, gdyby ten sam organ w stosunku do podmiotów znajdujących się w sytuacji relewantnej decydował odmiennie, ustalając według własnego uznania, w jakich przypadkach i w jakiej wysokości ma być nałożona opłata adiacencka. Niezasadny jest także stawiany organowi I instancji zarzut niepełnego poinformowania skarżącego o sposobie ustalenia opłaty adiacenckiej na etapie scalenia i podziału nieruchomości. Skarżący przyznał na rozprawie, że miał świadomość możliwości ustalenia mu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału. Zasady ustalenia opłaty określone są w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Błędne przekonanie skarżącego co do ich treści lub sposobu zastosowania nie może stać się uzasadnieniem do stawiania organom zarzutu nieprawidłowego działania. Sąd, działając z urzędu, przeanalizował sporządzony na potrzeby przedmiotowej sprawy operat szacunkowy, nie dostrzegając w nim nieprawidłowości. Wnioski operatu są przekonujące, znajdują odzwierciedlenie w wykonanych działaniach matematycznych. Przyjęte do porównania nieruchomości pochodzą z rynku lokalnego i mają charakter zbliżony z nieruchomościami wycenianymi, spełniając warunki wymagane przy stosowaniu metody wyceny nieruchomości metodą porównywania parami. Rzeczoznawcza w sposób logiczny i szczegółowy przedstawił sposób w jaki dokonał obliczenia wartości 1 m2 poszczególnych działek, który nie wzbudza wątpliwości, zaś organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, poczynione ustalenia faktyczne i prawne wraz z wyjaśnieniem zastosowanych przepisów prawa oraz sposób ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.