II SA/Sz 1360/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy G. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1360/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi Gmina na decyzję Wojewody Z z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn.. akt II OZ 61/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że sąd I instancji rozpoznając ponownie wniosek skarżącej wezwie ją do jego uzupełnienia w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., poprzez wskazanie argumentacji podlegającej ocenie z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., pod rygorem wskazanym w art. 49 § 1 P.p.s.a. Wykonując powyższe zalecenie sąd wezwał Gmina do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przez wskazanie argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym terminie skarżąca odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 20 marca 2018 r. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skarżąca stwierdziła, że już samo rozpoczęcie prac budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji wiąże się z obecnością na przedmiotowym terenie ciężkiego sprzętu oraz wprowadzeniem zmian, których późniejsze usuwanie skutkować będzie zarówno trwałymi zmianami w tym terenie, jak i dalszą – uciążliwą obecnością sprzętu i maszyn. W konsekwencji, możliwość rozpoczęcia budowy winna zostać wstrzymana, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem Gminy, nie sposób przy tym zgodzić się z argumentacją, która wskazuje inwestora jako jedyny podmiot ponoszący ryzyko ewentualnej rozbiórki i przywrócenia stanu poprzedniego na terenie objętym inwestycją. W istocie bowiem prowadzenie prac budowlanych polegających na budowie czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i elektryczną oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji deszczowej, spowoduje znaczną ingerencję w przedmiotowy teren oraz oddziaływać będzie bezpośrednio na sąsiednie nieruchomości. Teren inwestycji zlokalizowany jest w bliskiej odległości od strumienia wodnego [...] oraz terenów zielonych, służących rekreacji okolicznych mieszkańców. Rozpoczęcie prac budowlanych, a następnie prac rozbiórkowych, wiązać się będzie ze znaczną emisją hałasu i spalin z maszyn budowlanych, a także szkodami, które przedmiotowe maszyny spowodują ingerując w przedmiotowy teren. Ponadto skarżąca podkreśliła, że teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położony jest w "strefie niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych", a to wiąże się z koniecznością zlecenia szczegółowych wierceń dla określenia warunków technicznych posadowienia budynków (wymiana gruntów, palowanie) przed przystąpieniem do realizacji projektów budowlanych poszczególnych inwestycji, co w niniejszej sprawie nie zostało wykonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazała, że w konsekwencji ingerencji w grunt na tym terenie mogą powstać nieodwracalne skutki, chociażby w postaci osunięcia, czy zapadnięcia gruntu, co z kolei może wpłynąć negatywnie na sąsiadujący strumień. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki i przywrócenia stanu poprzedniego, takie uszkodzenia gruntu będą niemożliwe lub co najmniej bardzo trudne do usunięcia. Skarżąca, powołując się na postanowienie NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OZ 337/13 wskazała, że :"W sprawach budowlanych, w których zazwyczaj chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, a więc zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta nie może abstrahować od potrzeby uwzględniania poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż skarżący uczestników postępowania. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być naprawiona, poprzez przywrócenie stanu pierwotnego. Celem omawianej instytucji jest zatem ochrona strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Z konstrukcji ww. normy prawnej wynika także, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego, prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja przedmiotowej inwestycji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Uprawdopodobnieniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie jest samo przytoczenie okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej (postanowienie NSA sygn. akt II OZ 643/16). Dodać należy, że udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki i szkody w postaci zaburzenia spokoju właścicieli sąsiednich nieruchomości (hałas i spaliny wydzielane przez maszyny budowlane zarówno przy budowie, jak i przy ewentualnym przywracaniu stanu poprzedniego), a także może spowodować naruszenie równowagi wód gruntowych (strefa niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych), grożąc nawet osunięciem, czy zapadnięciem gruntu, co z kolei może wpłynąć negatywnie na sąsiadujący strumień wodny. W ocenie sądu, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie przekłada się automatycznie na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, czy też powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zaistnieć w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że w interesie inwestora jest takie prowadzenie budowy, by żadna szkoda nie wystąpiła. W tym stanie rzeczy sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.