II SA/Sz 1366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 32 oraz art. 20 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po ponownym rozpoznaniu wniosku D. Ś., orzekł o uchyleniu z dniem [...] r. decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o przyznaniu zasiłku dla opiekuna J. Ś. – D. Ś. w okresie od [...] . r. na stałe w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr przyznano wnioskodawcy prawo do zasiłku dla opiekuna J. Ś. w okresie od J. r. na stałe. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. nie wynikało jednoznacznie, gdzie i czy strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż wg. oświadczenia wnioskodawcy J. Ś. w trakcie wywiadu przebywał na działce na ul. [...] j w S. , bowiem w okresie wiosenno-letnim tam zamieszkują, a w okresie jesienno- zimowym mieszkają w mieszkaniu przy ul. [...] . Jednakże organ podejmując opisane rozstrzygnięcie oparł się na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] . nr [...] z której uzasadnienia wynika, że "Bez znaczenia dla sprawy jest, czy osoby te przebywają w miejscu stałego zamieszkania pod adresem wskazanym we wniosku, czy też na działce. Istotne jest, że osoba sprawująca opiekę i wymagająca opieki zamieszkują w tym samym miejscu, co potwierdza oświadczenie syna wnioskodawcy, żony wnioskodawcy i jego dorosłego syna. Nie ulega też wątpliwości, że opiekuje się ojcem w miejscu ich zamieszkania." Kolegium wydało swoją decyzję w oparciu o kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] r., z którego również nie wynikało, czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż J. Ś. był nieobecny w trakcie wywiadu, a D. Ś. oświadczył, że ojciec przebywa na działce, gdzie opiekuje się kurami, co pozytywnie wpływa na jego stan zdrowia. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] r. zawiera pouczenie, że aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadza się co [...] miesięcy w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z wywiadu przeprowadzonego przez tutejszy organ w dniu [...] . w mieszkaniu przy ul. [...] , tj. w miejscu zamieszkania wskazanym przez stronę we wniosku, wynika że J. Ś. był ponownie nieobecny. D. Ś. oświadczył, że jego ojciec pojechał na wizytę lekarską. Z notatki sporządzonej przez pracownika przeprowadzającego wywiad wynika, że "sytuacja ta nie jest jasna, budzi wątpliwość, czy opieka nad ojcem sprawowana jest należycie, klientowi bardzo zależy aby pracownik socjalny nie miał kontaktu z ojcem." W odwołaniu od powyższej decyzji D. Ś. oświadczył, że w dniu przeprowadzania wywiadu jego ojciec był z R. Ś. (żoną wnioskodawcy) na wizycie lekarskiej. Pracownika przeprowadzającego wywiad nie interesowało, czy w miejscu zamieszkania jego i ojca jest zapas żywności, środki czystości, czy starcza pieniędzy na lekarstwa, że w mieszkaniu jest czysto, że mimo małych dochodów wszystkie rachunki są opłacane na bieżąco i nie brakuje sprzętów do normalnego funkcjonowania rodziny. Wskazał, że nie ma jakichkolwiek skarg na jego osobę (SCŚ,MOPR, policja, sąsiedzi), a jego ojciec nie widzi potrzeby przeprowadzania wywiadu w sprawie pomocy społecznej. W posiadaniu organu jest lista osób potwierdzająca opiekę nad ojcem nieprzerwanie od [...] r. Ojciec choruje na [...] . Do odwołania załączono oświadczenie J. Ś., że opiekę nad nim sprawuje syn D. Ś. i że zamieszkuje razem z nim pod adresem wskazanym lub na działce na Warszewie. Nie korzysta on z usług MOPS, gdyż nie widzi takiej potrzeby. Podpis pod oświadczeniem złożył własnoręcznie J. Ś., co potwierdza dołączone poświadczenie notarialne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art. 6 w zw. z art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, po rozpatrzeniu odwołania D. Ś., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił zasady przyznawania zasiłków dla opiekunów zawarte w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia [...] r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r. W myśl art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Wywiad przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. Organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu (ust.3). Kolegium wskazało, że we wszystkich przeprowadzonych przez organ wywiadach środowiskowych stwierdzono nieobecność J. Ś. podczas wywiadu. Wywiad był przeprowadzany w miejscu zamieszkania strony przy ul. [...] . Za każdym razem ojciec wnioskodawcy przebywał na działce, był z wizytą u lekarza albo u rodziny. Strona nie podała u jakiej rodziny i w jakiej miejscowości, sprzeciwiała się także przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu przebywania ojca na działce oraz podania numeru działki. Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle postawy D. Ś. nie można jednoznacznie stwierdzić, czy faktycznie opiekuje się on ojcem. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skoro osoba starsza unika kontaktu z osobami urzędowymi to niezrozumiała jest chęć przyjścia do notariusza podpisania złożonego oświadczenia. Z charakteru pisma wynika również, że ojciec sam tego oświadczenia nie sporządził. Nie zgadzając się z powyższą decyzją D. Ś. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. . W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z uchyleniem decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę notarialnego oświadczenia inwalidy, kto sprawuje opiekę, podpis osoby potwierdzającej stan faktyczny, podważając wiarygodność osoby zaufania publicznego jakim jest notariusz. Zignorowana została też opinia komisji lekarskiej ZUS o stałej opiece innej osoby, oświadczenie skarżącego oraz jego małżonki dotyczące sprawowania opieki. Skarżący nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji z uwagi na to, że wywiad był przeprowadzany zawsze pod adresem zamieszkania, z osobą sprawującą opiekę w dniu wyznaczonym przez MOPR w S. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. D. Ś. oświadczył, że popiera skargę i wyjaśnił, że ojciec źle znosi wizyty pracowników socjalnych przeprowadzających wywiad i odbiera to jako osobistą krzywdę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, przy czym uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest przy tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli stosownie do powyższych założeń sąd uznał, że zaskarżona decyzja, nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mogły stanowić podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Niewątpliwe jest w sprawie, że D. Ś., na jego wniosek z dnia [...] r., Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przyznał od dnia [...] . r. na czas nieokreślony zasiłek dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad ojcem skarżącego J. Ś.. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uchylił z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu D. Ś. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowana nad J. Ś.. Organ wskazał, że ze względu na nieobecność podczas trzech wywiadów środowiskowych osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie jest możliwe sprawdzenie, czy opieka sprawowana jest należycie, natomiast opiekunowi "bardzo zależy, aby pracownik socjalny nie miał kontaktu z ojcem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało tę decyzję w mocy, albowiem - w ocenie organu odwoławczego - brak kontaktu z osobą, nad którą sprawowana jest opieka, uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu w miejscu, gdzie J. Ś. aktualnie przebywa wskazuje, że skarżący unika kontaktu ojca z pracownikami socjalnymi. Skoro obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie można przeprowadzić w miejscu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną, to istnieją uzasadnione wątpliwości, że opieka taka jest przez skarżącego sprawowana. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości oceny opieki sprawowanej przez skarżącego nad jego niepełnosprawnym ojcem, oraz wynikającym z tej oceny prawem do zasiłku dla opiekuna. W ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie została zdefiniowane legalnie pojęcie "opieka nad osobą niepełnosprawną". Nie został również określony zakres obowiązków ciążących na opiekunach w związku ze sprawowaną opieką. Zauważyć jednak należy, że zasiłek dla opiekuna jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego, które – zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, było przyznawane w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Z powyższego wynika, że ustawodawca zarówno w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie uwarunkował prawa do tego świadczenia wyłącznie od niepełnosprawności osoby wymagającej opieki lecz również od szeroko pojętej opieki nad osobą tej opieki wymagającej. W rozpoznawanej sprawie jak już wyżej wskazano, skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z dnia [...] r. zaliczającym J. Ś. do pierwszej grupy inwalidzkiej przyznanej na stałe, z zaleceniem stałej opieki innej osoby. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wraz z żoną, synem i ojcem zamieszkują w okresie jesienno-zimowym lokalu przy ul. [...] w S. , natomiast w okresie wiosenno-letnim na działce przy ul. Podmokłej. Skarżący zapewnia, że należycie sprawuje opiekę nad ojcem, któremu zapewnia wyżywienie, środki czystości, lekarstwa, czyste i odpowiednio wyposażone mieszkanie. Ustawodawca określając warunki nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna wskazał m.in. na konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o to świadczenie (art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Powyższe oznacza, że przyznanie świadczenia następuje m.in. w oparciu o ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, nie zaś wyłącznie w oparciu o oświadczenia składane przez osobę sprawującą opiekę. Z przepisu art. 7 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Akta administracyjne sprawy, w tym wywiady środowiskowe wskazują, że pracownik socjalny nie miał możliwości dokonania oceny sprawowania opieki, albowiem podczas każdego wywiadu, którego termin uprzednio był uzgadniany ze skarżącym J. Ś. był nieobecny, albowiem bądź to przebywał na działce, bądź też udał się z wizytą do lekarza, czy przebywał u rodziny. D. Ś. nie udostępnił pracownikowi socjalnemu adresu działki na której przebywa jego ojciec zasłaniając się niechęcią ojca do wizyt urzędników, które źle wpływają na jego zdrowie. Do odwołania skarżący załączył oświadczenie J. Ś. złożone w dniu [...] r. zaopatrzone w notarialne potwierdzenie własnoręczności podpisu, z którego wynika, że syn rzetelnie wykonuje swoje obowiązki względem jego osoby i jest z tej opieki zadowolony, zamieszkuje wraz z nim przy ul. [...] lub przebywa na działce na W. oraz, że nie korzysta z "instytucji typu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, gdyż nie ma takiej potrzeby". W ocenie sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Legitymowanie się przez ojca skarżącego niepełnosprawnością z zaleceniem stałej opieki jest w niniejszej sprawie okolicznością niepodważalną, jednakże do uzyskania zasiłku dla opiekuna niewystarczającą. Organ uprawniony do przyznania świadczenia w świetle przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów musi mieć możliwość ustalenia, czy opieka nad osobą niepełnosprawną jest faktycznie wykonywana. Wbrew przekonaniu skarżącego, fakt sprawowania opieki nie może wynikać wyłącznie ze składanych przez niego deklaracji w tym zakresie. Nie jest również wystarczające oświadczenie J. Ś., którego podpis na oświadczeniu potwierdził notariusz, albowiem oprócz faktu złożenia podpisu przez określoną osobę notariusz nie dokonuje jednocześnie oceny prawdziwości tego oświadczenia, zgodności ze stanem faktycznym. Jest to o tyle istotne, że J. Ś. cierpi na [...] (wg oświadczenia skarżącego) i stąd też nie jest możliwe ustalenie, czy był świadomy treści składanego oświadczenia. Podobnie należy ocenić oświadczenie J. Ś. (bez czytelnej daty) załączone do złożonego w sądzie pisma o przyspieszenie terminu rozprawy. Zdaniem sądu, nie ma znaczenia w świetle przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów miejsce, w którym sprawowana jest opieka nad osobą niepełnosprawną, albowiem w wielu przypadkach ma na to wpływ ogólny stan zdrowia osoby niepełnosprawnej czy choroba, z która wiąże się niepełnosprawność, a co za tym idzie - zakres sprawowanej opieki. Jeżeli stan zdrowia J. Ś. pozwala na to, żeby przebywał a nawet zamieszkiwał na terenie ogródka działkowego i w tym miejscu opiekun wykonuje swoje obowiązki wobec osoby niepełnosprawnej, to brak jest podstaw by tę okoliczność uznać za dyskwalifikującą otrzymanie zasiłku dla opiekuna. Organ jednak musi mieć możliwość dokonania oceny, czy opieka ta w miejscu pobytu osoby niepełnosprawnej faktycznie jest sprawowana. Temu służy przeprowadzanie wywiadu w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, oraz obowiązek jego aktualizacji co 6 miesięcy. Jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie wywiadu zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, to musi się liczyć z pozbawieniem prawa do zasiłku. W szeroko pojętym interesie opiekuna jest zatem współpraca z pracownikiem socjalnym przeprowadzającym wywiad w celu ustalenia, czy opieka jest faktycznie sprawowana. Nie można tej współpracy ocenić jako prawidłowej, jeżeli sprawujący opiekę ukrywa miejsce pobytu podopiecznego, aranżuje w dniu przeprowadzania wywiadu, którego termin został uprzednio ustalony, wyjście podopiecznego do lekarza czy wyjazd do rodziny. Jeżeli osoba niepełnosprawna obawia się wizyt pracownika socjalnego, to do zadań opiekuna należy przygotowanie tej osoby do takiej wizyty. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, w tym zaświadczeń lekarskich, że ze względu na stan zdrowia J. Ś. wizyty takie są niewskazane, czy wymagają odpowiedniego przygotowania. Werbalne zapewnienia skarżącego i jego ocena sprawowania opieki w tym zakresie są niemożliwe do zweryfikowania i z tego powodu tym bardziej istnieje konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Reasumując, sąd stwierdził, że na skutek braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w celu ustalenia faktu czy i w jakim zakresie opieka ta nad J. Ś. jest sprawowana, ze względu na brak współdziałania w tym zakresie skarżącego z pracownikiem socjalnym, organy słusznie uchyliły decyzję o przyznaniu D. Ś. zasiłku dla opiekuna. Decyzje te nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu, który skutkowałby ich uchyleniem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.