II SA/Sz 1369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowionego postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji z dnia [...]r., znak [...] wydanej przez Wójta Gminy [...] odmawiającej uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...]r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem [...] i umarzającej postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na wniosek [...]. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w przedmiocie wznowionego postępowania. W uzasadnieniu decyzji podano, że L. G. wskazując na art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 kpa, wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]., nr [...], ustalającej dla Spółki [...] w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem [...], na działce nr [...] położonej w obrębie wsi [...] jako wydanej bez udziału społeczeństwa lokalnego i stron postępowania, a także naruszającej jej interesy majątkowe związane z posiadaniem działki budowlanej położonej najbliżej planowanego masztu stacji bazowej. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. stwierdził wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa własnej decyzji nr [...] z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w trakcie wznowionego postępowania stwierdził istnienie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa, ponieważ decyzja ostateczna z dnia [...] r. została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu. Ponadto organ I instancji uznał L. G. za stronę postępowania, która bez własnej winy nie brała w nim udziału, co przesądziło o wznowieniu postępowanie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że wadliwość procesowa polegająca na pokrewieństwie osoby, która wydała decyzję, a stroną w sprawie oraz nie uczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu nie wpłynęło na prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W odwołaniu od tej decyzji L. G. wniosła o usunięcie wady prawnej wyrażającej się poprzez nieprecyzyjne określenie przedmiotu decyzji oraz całkowite pominięcie w uzasadnieniu spraw merytorycznych. Odwołująca zarzuciła, że decyzja organu I instancji nie wyczerpuje w znacznym stopniu jej żądania określonego szczegółowo we wniosku o wznowienie, ponieważ stwierdzono jedynie wadliwość postępowania prowadzonego przez ten organ, natomiast nie przeprowadzono ponownie postępowania zmierzającego do wszechstronnego zbadania oddziaływania na środowisko masztu stacji bazowej telefonii cyfrowej. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa i art. 85 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 40 ust. 1 i ust. 4, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obręb [...] (Dz. [...] Nr [...], poz. [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 września 2005r., II SA/Sz 791/04 uchylił, Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] Nr [...]. W związku z tym organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek Spółki [...] z dnia [...] r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Nr [...], działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń planu zagospodarowania gminy [...]r. (ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołała się L. G. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Nr [...] znak [...] z dnia [...]r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...]. została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...]r., znak [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...]r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w myśl art. 85 ust. 1 cyt. ustawy do spraw już zakończonych decyzją ostateczną nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, te zaś nie przewidują wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w takim kształcie jak to wynikało z ustawy z 1994 r. Ponadto warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikały z Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołała się L. G. zarzucając, że organ pierwszej instancji nie powiadomił o sprawie Starosty [...], Wojewódzkiego Inspektora [...] i Wojewody [...] ograniczając liczbę stron postępowania. Poza tym wadliwie zastosowano art. 151 § 1 kpa, ponieważ jednocześnie odmówiono uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...]r. i umorzono postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. Ponadto odwołująca zarzuciła, że decyzja organu I instancji nie rozstrzyga o pozostającej nadal w obiegu decyzji z dnia [...]r., Nr [...], znak [...] uchylonej decyzją SKO [...] z dnia [...]r. znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że wskazany w odwołaniu zarzut ograniczenia we wznowionym postępowaniu udziału niektórych organów jest bezzasadny. Starosta [...] Inspektor Sanitarny, Wojewoda [...] są organami administracji publicznej, a nie stronami postępowania. Bezzasadny jest także zarzut, że nadal pozostaje w obrocie decyzja z dnia [...]r., Nr [...], znak [...], ponieważ została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...]. Uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy spowodowało, że została ona wyeliminowana z obrotu. Zasadny jest natomiast zarzut, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 kpa odmówił jednocześnie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa), a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W postępowaniu w sprawie o wznowienie postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zmiana jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. Dlatego decyzja ostateczna z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Uchwała Nr [...] z dnia [...]r. W chwili wydania postanowienia z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania, przepisy ustawy z 1994 r. nie obowiązywały, uchylone ustawą z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta w art. 85 ust. 1 określiła, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten stanowi wyjątek od zawartej w art. 6 kpa zasady orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie rozpatrzenia sprawy. Skoro do decyzji ostatecznych nie stosuje się przepisów ustawy z 1994 r., a obowiązująca ustawa z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a poza tym według przepisów ustawy z 2003 r. inwestycje budowy telefonii komórkowej traktowane są jako inwestycje celu publicznego, inaczej niż w stanie prawnym w myśl ustawy z 1994 r., to brak jest jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy. Nastąpiła zatem zmiana podstawy prawnej i dlatego wznowione postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła L. G. z żądaniem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...]. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z [...]r., II SA/Sz 791/04, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] z powodów wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku. Ponadto nadal pozostaje w obiegu prawnym wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., Nr [...], albowiem zaskarżona decyzja SKO z dnia [...]r., znak [...] uchyla jedynie decyzję odwoławczą z dnia [...]., znak [...], a poprzednia decyzja SKO z dnia [...] uchyliła jedynie decyzję z dnia [...]r., nr [...] znak [...] pomimo żądania uchylenia również decyzji Wójta Gminy [...] z [...]r., nr [...]. Konieczność uchylenia lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., Nr [...] Wójta Gminy [...] jest skutkiem rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nie została przekazana do wiadomości Staroście [...], który rozstrzygając w toczącej się sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] w [...], jest organem i winien wziąć udział w postępowaniu jako uczestnik. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska, ewentualnie o jej uchylenie z uwagi na bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Decyzją z dnia [...] (omyłkowo datowaną na [...].) Wójt Gminy [...] znak [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 105 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podał, że brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a umorzenie jest konieczne z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do spraw już zakończonych decyzją ostateczną nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nowe przepisy. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. nie przewiduje wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak w poprzednio obowiązującej ustawie. Poza tym warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynikają z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w [...] Nr [...]z dnia [...].). Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania L. G. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wznowionego postępowania. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 kpa odmówił jednocześnie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. Organ odwoławczy wskazał również, że w chwili wydania postanowienia z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania, przepisy ustawy z 1994 r. nie obowiązywały, ponieważ zostały uchylone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W art. 85 ust. 1 nowej ustawy określono, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten stanowi wyjątek od zawartej w art. 6 kpa zasady orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie rozpatrzenia sprawy. W związku z tym, że do decyzji ostatecznych nie stosuje się przepisów ustawy z 1994 r., a obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a poza tym według przepisów ustawy z 2003 r. inwestycje budowy telefonii komórkowej traktowane są jako inwestycje celu publicznego, nie istnieje tożsamość sprawy. Nastąpiła więc zmiana podstawy prawnej, co uzasadniło umorzenie wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 151 § 1 kpa właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]. zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. nr [...] znak [...] lecz z naruszeniem prawa umorzył postępowanie powołując się na art. 105 kpa w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy uznał zasadność zarzutu naruszenia prawa, a mianowicie art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez organ I instancji, lecz sam również bezpodstawnie umorzył postępowanie powołując się na art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Argumentacja organu odwoławczego dotycząca zastosowania art. 85 ust. 1 cyt. ustawy nie jest właściwa, dlatego że organ I instancji odmówił uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast w sytuacji gdyby uchylił dotychczasową decyzję celowe byłyby rozważenie zastosowania art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana została z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.