II SA/Sz 1378/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] A. C. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Argumentując swoje stanowisko organ ustalił, że zamierzenie nie spełnia łącznie pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona w toku postępowania analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jego zabudowy potwierdziła, że uwzględnienie wniosku naruszyłoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, czyli tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem w obszarze analizowanym brak jest zabudowanych działek pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie od niej złożyła A. C., która nie zgodziła się ze sposobem przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a w szczególności wyznaczeniem obszaru analizowanego. Rozpoznając wskazane odwołanie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Wójta Gminy, bowiem planowane zamierzenie nie spełnia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że stanowiąca podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia – zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zarówno ustalenia części tekstowej, jak i załącznik graficzny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, potwierdzają, że wskazana we wniosku działka [...] w obrębie geodezyjnym zlokalizowana jest na terenie. Z załącznika tekstowego i graficznego do analizy i decyzji bezspornie wynika, że w wyznaczonym do analizy obszarze żadna z działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na spełnienie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy przytaczając treść § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – wskazał, że granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż metrów. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany zakreślono wokół działki nr [...] w miejscowości w zakresie uwzględniającym relacje funkcjonalno – przestrzenne, istotne dla określenia zasad zabudowy. Kolegium podkreśliło, że skoro szerokość frontu działki wynosi metrów, zatem zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zasadnie przyjęto metrowy obszar analizowany, w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Ponadto organ zauważył, że znajdująca się poza granicami prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego działka nr [...] zabudowana jest siedliskiem – budynkiem mieszkalnym i gospodarczymi w ramach zabudowy zagrodowej – siedliskowej, który to rodzaj zabudowy nie może być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do istniejących w danym miejscu standardów. Kolegium stwierdziło przy tym, że w analizowanej sprawie bezspornym jest, że zamiarem wnioskodawczyni nie jest budowa siedliska – zabudowy zagrodowej, a jedynie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ściśle wskazanych we wniosku parametrach. W oparciu o nadesłane akta sprawy Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powodem bowiem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia jest wyłącznie brak zabudowy sąsiedniej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących planowanej na działce nr [...] zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że uchybienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek odwołującej – w sytuacji braku działki mogącej pozwolić na określenie wymagań dotyczących zamierzenia określonego we wniosku – stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 opisanej ustawy. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją A. C. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o pozytywne jej rozpatrzenie, bowiem w ocenie skarżącej spełnia wszystkie warunki związane z wydaniem decyzji uwzględniającej jej wniosek. Zdaniem skarżącej przyjęta do analizy warunków zabudowy odległość metrów nie jest prawidłowa, gdyż przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa odległość minimalną, lecz nie określił zasięgu maksymalnego. W ocenie skarżącej przyjęcie do wyznaczenia obszaru analizowanego trzykrotnej długości działki wzdłuż drogi nie jest poprawne, jej zdaniem należało przyjąć do analizy obszar większy obejmujący działkę [...] dostępną do jej działki z tej samej drogi gminnej. Ponadto A. C. wyjaśniła, że w jej przypadku nie zachodzi potrzeba odrolnienia gruntów, z kolei budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne w miejscu lokalizacji działki[...], z kolei przeprowadzona analiza zasilenia działki w media takie jak kanalizacja, woda, energia elektryczna istnieje z działki nr[...]. Reasumując skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie sprecyzowane jest bardzo ogólnie z powołaniem się na bardzo dużą ilość przepisów, gdy tymczasem skarżąca podała wszystkie faktyczne, spełnione przez nią warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga okazała się zasadna. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej ustawą "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną położonych na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.) zwanej dalej "ustawą", a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zostały doprecyzowane zasady ustalania warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy - czyli mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , a w stosunku do inwestycji liniowych w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż metrów. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącą decyzji należy stwierdzić, że zostały one wydane z naruszeniem powołanego przepisu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wynika z dołączonego do decyzji organu pierwszej instancji załącznika graficznego – obszar analizowany został oznaczony na mapie sporządzonej w skali nieprzewidzianej w powołanym artykule. Ponadto, zdaniem Sądu, obszar poddany analizie częściowo wyznaczony został w odległości mniejszej od granic działki o nr[...] , objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niż trzykrotna szerokość jej frontu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem powołanego wyżej § 3 rozporządzenia. Skoro zatem obszar analizowany został wyznaczony błędnie, zatem sporządzona analiza urbanistyczna nie może być uznana za prawidłową. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć, jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem, który to warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Jednocześnie należy mieć na względzie, że Kolegium uzasadniając swoje stanowisko, podnosząc, jako powód negatywnego rozstrzygnięcia brak zabudowy sąsiedniej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących planowanej na działce nr [...] zabudowy - odniosło się również do położonej poza granicami wyznaczonego przez siebie obszaru analizowanego, działki nr[...], na którą to działkę zwróciła również uwagę skarżąca zarzucając organom przyjęcie do analizy zbyt wąskiego terenu. W tym miejscu zgodzić się należy z argumentacją skarżącej wywodzącej, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Powyższe nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 543/11, publ. LEX nr 984779). Jednocześnie Sąd stwierdził na podstawie mapy ewidencji gruntów i budynków, że objęta wnioskiem projektowana inwestycja położona jest na terenie, na którym przeważają lasy oraz użytki rolne, na co uwagę zwrócił również organ odwoławczy, która to okoliczność zdaniem Sądu uzasadnia zastosowanie większej niż minimalna odległości przy ustaleniu obszaru analizowanego. Tymczasem, jak zostało to wyjaśnione wyżej organ nie tylko nie zastosował większej niż minimalna odległości, lecz nie rozważył również konieczności zwiększenia obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, zatem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w tym art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) "K.p.a.", zgodnie z którym na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a zgodnie z którymi organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji art. 107 § 3 określający wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien sporządzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze w wymaganym zakresie oraz oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy, a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy należało orzec, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 ustawy. W przedmiocie wykonalności orzeczono stosownie do art. 152 powołanej ustawy.