II SA/Sz 1380/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A. S. i R. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) nałożył na R.S. i A.S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ulicy [...], w terminie od dnia 15 września 2008 r. do dnia 7 maja 2011 r., polegające na umieszczeniu schodów zewnętrznych do lokalu usługowego. R.S. i A.S. wnieśli od tej decyzji odwołanie, zarzucają organowi I instancji naruszenie: - art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co w konsekwencji spowodowało bezprawne nałożenie kary; - art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie, że są oni inwestorem, właścicielem lub posiadaczem obiektu znajdującego się w pasie drogowym w postaci schodów. Skarżący podali, że nabywając lokal niemieszkalny położony przy ul. [...] w sierpniu 2008 r. byli przekonani, że schody postawione przez pierwotnego właściciela nieruchomości stanowiły element infrastruktury chodnika. Ponadto, w akcie notarialnym dotyczącym nabycia tego lokalu usługowego zawarte jest oświadczenie poprzednich właścicieli, że lokal jest wolny od wszelkich zobowiązań wobec Gminy Miejskiej K. Zwrócili również uwagę, że stosownie do art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, obowiązek uiszczenia kar pieniężnych przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kary te powinny być uiszczone, w związku z czym kara za okres od 15 września 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. w ogóle nie powinna być naliczona. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzją z dnia 30 września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ m.in. przywołał definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 tej ustawy. Kolegium przyjęło, że schody zewnętrzne, stanowiące część obiektu budowlanego, jeśli są zlokalizowane w granicach pasa drogowego, rodzą obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa na tę potrzebę, a co za tym idzie dają możliwość naliczenia opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, iż schody zewnętrzne umieszczone i funkcjonujące w omawianym pasie drogowym, prowadzą do lokalu użytkowego należącego do skarżących, którzy faktu tego nie kwestionują. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. dotyczącego nabycia przez skarżących, na prawach wspólności ustawowej, lokalu niemieszkalnego (użytkowego) o pow. [...] m2, znajdującego się na parterze budynku, położonego w [...] oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach sprawy. Kolegium podkreśliło, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną, bez względu na przyczynę zajęcia pasa drogowego i winę sprawców zajęcia. Analizując przepisy uchwał Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg obowiązujące w okresie zajęcia pasa drogowego, Kolegium doszło do wniosku, że określona w sprawie kara pieniężna, ustalona została w sposób prawidłowy. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego przedawnienia Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest chybiony, gdyż przedawnienie, o którym mowa w art. 40a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, odnosi się do postępowania egzekucyjnego, a zatem do obowiązku uiszczenia wymierzonej wcześniej kary i może jedynie stanowić podstawę zarzutu w tym postępowaniu. Także podniesiona w odwołaniu kwestia ewentualnego wykupu w przyszłości terenu pod schodami nie ma wpływu na wymierzenie przedmiotowej kary, obejmującej okres sprzed uzyskania przez strony zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 8 maja 2015 r. R.S. i A.S. zaskarżyli wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa, tj.: 1) przepisu art. 40 ust. 6 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu a w konsekwencji bezprawnym utrzymaniu decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem rzekomo zajmowanego pasa drogowego w okresie od 15 września 2008 r. do dnia 7 maja 2015 r.; 2) przepisu art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności podtrzymania za organem I instancji błędnego stanowiska co do faktów nie popartych żadnym dowodem, iż skarżący mieliby być inwestorem, właścicielem lub posiadaczem obiektu znajdującego się w pasie drogowym. 3) przepisu art. 195 k.c. poprzez jego nieuwzględnienie, w sytuacji gdy organ II instancji uznał odpowiedzialność skarżących z tytułu zajęcia pasa drogowego z należącym do nieruchomości obiektem w postaci wybudowanych "schodów", a tym samym z właścicielem nieruchomości, którymi są współwłaściciele lokali mieszkalnych i użytkowych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania i na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku elektronicznego odpisu z KW nr [...] pochodzącego ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości na okoliczność stanu prawnego nieruchomości, do której przylegają schody, a tym samym ewentualnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego współwłaścicieli lokalu - w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Skarżący zarzucili organowi II instancji, że nie dokonał on właściwej i pełnej analizy skutków prawnych wynikających z faktu, iż sporne schody nie stanowią własność skarżących, a dodatkowo nie zostały przez nich wybudowane. Organ II instancji wskazuje, że oczywistym jest, że schody zewnętrzne prowadzą do lokalu użytkowego, natomiast zignorował fakt, iż skarżący nie nabyli do nich żadnych praw, jak również nie byli ich inwestorem. Twierdzenia, że schody zewnętrzne są trwale związane z budynkiem i tworzą z nim funkcjonalną całość są również pozbawione podstaw. Tak nie uważa nawet zarządca drogi, który zajęcie pasa ruchu drogowego w postaci spornych schodów traktuje jako tymczasowe. Jednakże gdyby z jakichkolwiek powodów uznać stanowisko organu II instancji za słuszne to niewątpliwie nałożona kara nie może obciążać w całości skarżących. Budynek, w tym jego ściany zewnętrzne, do której przylegają schody nie są wyłączną własnością skarżących. Z istoty części wspólnych, do których wydaje się miałyby przynależeć sporne schody, jak stara się dowieść organ II instancji, wynika, że odpowiedzialność z tego tytułu ponoszą współwłaściciele a nie jeden z nich. Skarżący wskazali, że na mocy umowy sprzedaży lokalu niemieszkalnego znajdującego się na parterze budynku nie nabyli obiektu znajdującego się w pasie drogowym w postaci schodów. Zgodnie z oświadczeniem sprzedających nieruchomość, schody stanowiły element infrastruktury chodnika. W akcie notarialnym zawarte jest również oświadczenie sprzedających, że lokal jest wolny od wszelkich zobowiązań w tym zobowiązań wobec Gminy Miasto K. Ponadto, od momentu nabycia lokalu w 2008 r. do 2015 r. skarżący nie otrzymali żadnego wezwania ani upomnienia do zapłaty opłat za zajęcie pasa drogowego, pomimo że pracownicy Zarządu Dróg Miejskich dokonywali oględzin pasa drogowego, choćby w 2009 r. Zatem gdyby organ już wówczas podjął odpowiednie kroki prawne, to niezależnie od zarzutów stawianych skarżonej decyzji, okres za który ewentualnie należałaby się kara byłby znacznie krótszy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przytoczył i zinterpretował obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Takie kwestie jak: obligatoryjność nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, sposób ustalenia kary (art. 40 ust. 12 ustawy), obowiązek uprzedniego uzyskania zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy) są w sprawie niesporne. Rozważenia natomiast wymagało, czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób, który pozwalał uznać, że zgromadzone dowody były wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych, dających podstawę do obciążenia skarżących karą pieniężną. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że w pasie drogowym ul. [...] znajdują się schody służące wejściu do lokalu użytkowego stanowiącego własność skarżących. Świadczy o tym m.in. materiał dowodowy zebrany w sprawie w postaci zdjęć wykonanych w trakcie kontroli z pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 5 maja 2015 r. Z wyjaśnień skarżących wynika, że przedmiotowe schody zostały wybudowane przez jednego z uprzednich właścicieli lokalu, który z lokalu mieszkalnego wydzielił dwa lokale użytkowe i wybudował schody. Realizacja takich robót budowlanych, jeżeli została przeprowadzona zgodnie z prawem, wymagała uzyskania stosownego przyzwolenia zarówno właściwego organu architektoniczno-budowlanego jak i właściciela (zarządcy) pasa drogowego w którym wybudowano schody. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa budowlanego, inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013, poz. 1409; art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, czy opisane wyżej roboty budowlane wykonane zostały w porozumieniu z właścicielem drogi, np. w ramach uzgadniania projektu budowlanego, co pod rozwagę kazałoby poddać możliwość uznania zajęcia pasa drogowego za samowolne, bez zezwolenia zarządy drogi i wymierzenia kary pieniężnej. Wyjaśnienie tych wątpliwości wymagałoby zapoznania się z dokumentacją budowlaną, którą może dysponować organ architektoniczno-budowlany lub inwestor. Przy tym ustaleniem tych okoliczności winien się zająć przede wszystkim organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, ale również skarżący, którzy posiadają prawo do inicjowania czynności dowodowych oraz interes w wykazaniu, że pas drogowy nie zajmują bezprawnie. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skargi, wedle którego skarżący nie powinni być uznani jako jedyne strony tego postępowania, Sąd wskazuje, że skoro przedmiotowe schody służą wyłącznie użytkownikom lokalu niemieszkalnego przy ul. [...], umożliwiając do niego dostęp od strony drogi, brak jest podstaw do uznania, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości budynkowej mieliby zostać uznani za strony postępowania. Zdaniem Sądu, co do zasady, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, odpowiada ten podmiot, który takowego zajęcia dokonał. Będzie nim jednak również następca prawny, który dalej korzysta z dokonanego zajęcia pasa drogowego. O tym, że sankcjonowane jest "zajmowanie", jako pewien stan rzeczy, a nie "zajęcie" jako jednostkowa czynność, przekonuje konstrukcja samej sankcji. Poprzez odwołanie do art. 40 ust. 4-6, ustawa stanowi, że wysokość kary ustalana jest jako iloczyn stawki ustalonej przez zarządcę drogi, zajętej powierzchni oraz liczby dni zajmowania pasa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 905/10). Uprawnione było zatem przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że skoro skarżący, jako właściciele lokalu korzystają ze schodów prowadzących do ich lokalu, to w istocie zajmują pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie przez organy administracji dodatkowych czynności mających na celu ustalenie okoliczności wybudowania schodów w pasie drogowym prowadzących do lokalu przy ul. [...], w szczególności, czy zostały one zrealizowane za wiedzą i przyzwoleniem właściciela drogi. Z tego względu uznając, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło przedwcześnie, tj. w sytuacji niepodjęcia próby wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 ww. ustawy.