II SA/Sz 1383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. – Z. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku Z. W.-Z. z dnia [...] r., zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] w S. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, z powodu niemożności doręczenia jej adresatowi została pozostawiona w dniu [...] r. na okres [...] dni w Urzędzie Miasta S., o czym zawiadomienie pozostawiono w "kancelaria"-dopisek doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przesyłkę ponownie awizowano dnia [...] r. Powyższą decyzję w dniu [...] r. osobiście odebrał pełnomocnik strony- M. W. –Z.. W dniu[...] . Z. W.-Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody, w którym zarzucił naruszenie: 1) art. 42 ust. 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie doręczeniu sprzeciwu skarżącemu w miejscu pracy, pomimo iż ze znajdującego się w aktach (podpisanego przez koordynatora A. B.) awiza wynika, iż była ona w lokalu "kancelaria" (który czynny jest we wszystkie dni robocze od 9 do 17) lub była w innym lokalu. Na awizie w polu określonym "*właściwe zaznaczyć" doręczyciel organu oznaczył, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości odebrania jej w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w "kancelaria". Taki sposób doręczeń jest nieznany polskiemu prawu i zupełnie nieprawdopodobny. W takiej sytuacji doręczyciel albo doręczyłby przesyłkę, albo opisał że odmówiono jej odbioru w miejscu pracy (kancelaria), albo pozostawiłby je w oddawczej skrzynce pocztowej. Trudno jednak znaleźć w awizie potwierdzenia takiego stanu faktycznego, mimo czytelnej instrukcji "właściwe zaznaczyć". Ponadto w budynku przy Al. [...] w S. mieszczą się dwie kancelarie -adwokacka skarżącego i notarialna J. J. Z treści awiza nie wynika, do której kancelarii udał się doręczyciel, do której wszedł oraz w której kancelarii (lub skrzynce oddawczej) pozostawił rzekomo awizo. 2) art. 44 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie pozostawieniu awiza w oddawczej skrzynce pocztowej pomimo, iż znajduje się ona na klatce schodowej około 6 metrów przed wejściem do lokalu skarżącego. Na klatce schodowej nieruchomości położonej w S. przy Al. [...] znajdują się skrzynki oddawcze ponumerowane od [...] , zgodnie z oznaczeniem lokali. Nawet jeśli założyć, że zapis awiza "umieszczono kancelaria" dotyczyłby skrzynki pocztowej, to nie istnieje skrzynka pocztowa pt. "kancelaria". Jeśli natomiast założyć, że doręczyciel wszedł do czynnego lokalu skarżącego, to nie mógł pozostawić w nim awiza z adnotacją kancelaria. W takiej sytuacji w punkcie 4. awiza doręczyciel oznaczyłby pole "odmówił przyjęcia", a nie "nie odebrał awizowanej przesyłki". 3) art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu skarżącemu sprzeciwu w dniu [...] r. (osobiście w siedzibie organu, przez pełnomocnika), a więc po upływie 30 dni od zgłoszenia, jak również od wyznaczonego terminu do jego uzupełnienia. 4) art. 6, art. 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, iż w dniach [...] r. pracownik organu pani A. B. była w lokalu skarżącego i zostawiła w nim dwukrotnie awizo, czemu przeczy przede wszystkim treść i sposób wypełnienia awiza, w szczególności: - rzekome pozostawienie awiza w lokalu skarżącego, a nie w oddawczej skrzynce pocztowej, - brak informacji o odmowie przyjęcia przesyłki, skoro doręczyciel wszedł do lokalu, - przystawienie datownika mechanicznego przy pierwszym doręczeniu oraz odręczne wpisanie daty przy rzekomym ponownym awizowaniu. Z. W.-Z. wniósł o dopuszczenie dowodu: - z oględzin klatki schodowej położonej w S. przy [...] i skrzynek oddawczych na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, braku podstaw do awizacji innej, niż pozostawienie awiza w skrzynce oddawczej, - z oświadczeń wymienionych w załącznikach na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, godzin otwarcia lokalu skarżącego w dniach [...] r., zasad odbierania korespondencji przychodzącej do skarżącego, zasad opróżniania skrzynki oddawczej skarżącego, - z zeznań: [...] , - na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, godzin otwarcia lokalu skarżącego w dniach [...] r., zasad odbierania korespondencji przychodzącej do skarżącego, zasad opróżniania skrzynki oddawczej skarżącego, - z księgi wejść i wyjść oraz ewidencji czasu pracy doręczyciela A. B. na dzień [...] r., - umowy o pracę i zakresu obowiązków doręczyciela A. B. z obowiązujących w [...] r., - regulaminu doręczania przesyłek i wypełniania awiz wprowadzonych przez organ, wg stanu na marzec 2015 r., - protokołów wydania doręczycielowi A. B. pieczęci na okoliczność sposobu i przebiegu doręczenia, zasad pracy doręczyciela, zakresu obowiązków doręczyciela w marcu 2015 r. - w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem świadków. Odwołujący się wyjaśnił, że o istnieniu sprzeciwu dowiedział się w dniu [...] r. z wezwania z dnia [..] r. w sprawie podatku od nieruchomości. W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego M. W.-Z. uzyskał wgląd do akt, z których sporządził odpisy. Tego dnia doręczono mu oryginał decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie sprzeciwu. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zapoznaniu się z odwołaniem Z. W.-Z., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku wniesienia odwołania po terminie, w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zaskarżona decyzja była dwukrotnie awizowana dnia: [...] r. oraz dnia [...] r. Wobec niepodjęcia awizowanej przesyłki pomimo jej dwukrotnego awizowania, przesyłkę ze skarżoną decyzją pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W tej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem [...] r., więc termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął dnia [...] r. Tymczasem odwołanie od powyższej decyzji nadano listem poleconym dnia [...] r. co oznacza, iż zostało ono wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Z. W.-Z. powyższe postanowienie Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie. W skardze postawił zarzut naruszenia: 1) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyznaniu domniemania prawdziwości zwrotnemu potwierdzeniu odbioru wystawionemu przez koordynatora A. B., pomimo jego wadliwego wypełnienia, ponieważ doręczyciel zamiast podkreślić w jakim miejscu zawiadomienie zostało pozostawione (katalog miejsc jest enumeratywnie wymieniony we wzorze zwrotnego potwierdzenia odbioru i doręczyciel winien był podkreślić zwrot "biuro" lub ewentualnie "innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe") dopisał w sposób niedozwolony słowo "kancelaria". W budynku przy al. [...] mieszczą się dwie kancelarie: skarżącego i notariusza J. J.. Drzwi do tych kancelarii znajdują się na tym samym piętrze obok siebie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, do której kancelarii pismo zostało doręczone. Skarżący powołał się na postanowienie NSA z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 2871/12 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2013 r. sygn. akt I ACa 1525/12). 2) art. 44 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na (rzekomym) pozostawieniu awiza na drzwiach kancelarii skarżącego, podczas gdy w budynku znajduje się oddawcza skrzynka pocztowa dla lokalu nr 4 (numer siedziby kancelarii skarżącego), to awizo mogło być pozostawione jedynie w tejże skrzynce. 3) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie zebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, pominięciu (bez podania powodu) wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2015 r., pomimo tego iż okoliczności które miały zostać za ich pomocą wykazane dotyczyły istoty sprawy, albowiem zmierzały do obalenia domniemania prawdziwości zwrotnego potwierdzenia odbioru. 4) art. 42 § 1 K.p.a. w zw. z art. 43 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że wskazane przepisy zezwalają na doręczenie zastępcze w miejscu pracy lub w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I UK 23/11. 5) art. 6, art. 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na: - niedziałaniu na podstawie ww. przepisów regulujących sposoby doręczenia oraz dokumentowania dokonania doręczeń; - nieustaleniu okoliczności doręczenia skarżącemu decyzji (sprzeciwu) z dnia [...] r. Doręczenie faktycznie miało miejsce w dniu [...] r. do rąk pełnomocnika M. W.-Z.; -pogłębieniu braku zaufania obywateli do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaznaczyć należy, że zwrot "organ odwoławczy stwierdza", sformułowany w art. 134 K.p.a., oznacza obowiązek tego organu stwierdzenia uchybienia terminu w każdym przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. nie zależy tym samym od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 K.p.a. W sytuacji złożenia przez stronę odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia daty doręczenia Z. W.-Z. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2015 r. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu dniu [...] r. w tzw. trybie zastępczym, określnym w art. 44 K.p.a. Stosownie do § 1 pkt 2 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, po myśli art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 K.p.a.). Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając w sprawie zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji skarżącemu było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Urząd Miasta S. przechowywał przesyłkę w swojej placówce przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, pierwszy raz w dniu [...] r. i drugi w dniu [...] r. Ponadto doręczyciel odnotował, że wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się mu ją oddać, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w kancelarii. Skarżący bowiem pod podanym adresem [...] prowadzi kancelarię adwokacką. Stosownie więc do art. 44 § 4 K.p.a. za datę doręczenia decyzji skarżącemu należało przyjąć 25 marca 2015 r. Z tych względów czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po wskazanym dniu upłynął dnia 9 kwietnia 2015r. Konsekwencją powyższego trafne okazało się stwierdzenie organu, że wniesienie odwołania przez skarżącego w dniu 5 sierpnia 2015r. zostało dokonane z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zwracał się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a., przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanego, dlatego organ nie może w tym zakresie działać z urzędu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.