II SA/Sz 1387/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. H. i B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących W. H. i B. H. solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." i art. 93 ust. 3b, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015 r., poz. 1774), po rozpatrzeniu odwołania W.H. i B.H. od decyzji Burmistrza Miasta W. znak [...], z dnia [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości zabudowanej (działka nr [...], o pow. [...] ha położona w W. przy ul. [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że W.H. i B.H. wnioskiem z [...] wystąpili o zatwierdzenie podziału nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha w celu oddzielenia części mieszkalnej od części przeznaczonej na działalność gospodarczą. Wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej W. i właścicielami budynku znajdującego się na tejże działce. Decyzją z [...] Burmistrz Miasta W. ponownie odmówił zatwierdzenia, przedłożonego przez W.H. i B.H., projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że podział jest niezgodny z normą wyrażoną w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Od powyższej decyzji W.H. i B.H. odwołali się zarzucając, że odmowa zatwierdzenia podziału nie uwzględnia opinii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju opartej na uchwale z dnia 27 stycznia 2007 r. (IIICZP 136/06) Sądu Najwyższego, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta W. opiera się na opinii z [...] mgr inż M.P., uprawnionego projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.  W opinii biegły stwierdził, że przedmiotowy budynek nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku, od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części (budynki). Powstałe w wyniku podziału części są budynkami. W konsekwencji biegły stwierdził, że pionowe płaszczyzny wzdłuż których mają przebiegać granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu, nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanymi na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu (ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na istniejące otwory okienne i drzwiowe oraz brak ściany ogniowej o wys. min. 30 cm ponad dach). Według Kolegium, w oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził, że projektowany podział nie jest zgodny z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 i. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a następnie orzekł o odmowie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, albowiem istniejąca ściana nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, natomiast płaszczyzna pionowa, która utworzona jest przez ścianę usytuowaną na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzieląca budynek na dwie odrębne nieruchomości, zawiera otwory okienne i drzwi. W decyzji tej organ I instancji zaznaczył jednocześnie, że projektowany podział jest możliwy przy spełnieniu następujących warunków: 1) należy zamurować istniejące otwory okienne i drzwiowe całkowicie, lub; 2) zamiast ścian murowanych, wykonać przeszklenia (np. z luksferów, cegły szklanej, itp.). Powierzchnia przeszkleń nie może być większa niż 10 % powierzchni ściany. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kończy się stwierdzeniem: "W tym stanie rzeczy należało orzec jak na wstępie". Powyższa decyzja została zaskarżona przez W.H. i B.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący stwierdzili, że decyzja ta jest sprzeczna z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...], a także z późniejszą decyzją Kolegium z dnia [...], z wykładnią przepisu art. 93 ust. 3b dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 stycznia 2007 r. (III CZP 136/06), z opinią Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju - Departament Gospodarki Nieruchomościami z dnia 8 września 2014 r. oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zdaniem skarżących, zmianę stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., prezentowaną w jego wcześniejszych decyzjach, spowodowała opinia inż. M. P. Według skarżących, jest to spór prawny, a w związku z tym nie może być rozstrzygany przez inżyniera budownictwa M. P. Budynek przy ulicy [...] wybudowany został jako budynek mieszkalny w [...], natomiast w tym samym roku dobudowany został budynek usługowo-handlowy. Oba budynki posiadają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Oba budynki są niezależne, posiadają odrębne fundamenty oraz niezależną konstrukcję, wreszcie oba budynki dzieli płaszczyzna pionowa od fundamentów po dach, nie będąca ścianą oddziaływania przeciwpożarowego, ale wyraźnie dzieląca budynek na dwie odrębne części. Zgodnie z wykładnią przepisu art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez Sąd Najwyższy z dnia 27 stycznia 2007 r. (III CZP 136/06): "podział pionowy budynku (...) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki (...). Trzeba uznać, że nie jest także wykluczona możliwość dokonania omawianego podziału w sytuacji, w której ściana dzieląca budynek na dwie samodzielne i odrębne części przebiega nie przez wszystkie kondygnacje budynku, a jedynie przez ich większość i może być poprowadzona dalej, dzieląc budynek do końca (np. ściana działowa przebiega przez trzy górne kondygnacje, nie dochodząc do najniższej, na której może zostać dobudowana jako dalszy ciąg już istniejącej wyżej zabudowy). W szczególności może tak być wówczas, gdy dotychczasowy sposób korzystania z budynku ma zostać zachowany po podziale". Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżących, proponowany przez geodetę podział budynku jest prawidłowy, pomimo pozostawionego przejścia i okien na najniższej kondygnacji ściany dzielącej budynek na dwie samodzielne i odrębne części (jest zgodny z orzeczeniem Sądu Najwyższego). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości stanowi, że najłatwiej można wykorzystać do podziału nieruchomości zabudowanej istniejącą ścianą oddziaływania przeciwpożarowego. Bezspornym jednak jest, że konstrukcja obu budynków nie pozwala na stworzenie takiej ściany. W takim przypadku granica podziału ma przebiegać wzdłuż ściany usytuowanej na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie wydzielającej budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Nie ma tu natomiast mowy o tym, czy ściana ta ma pozorować ścianę oddziaływania przeciwpożarowego (bo i po co), czy ściana ta może mieć okna i drzwi, czy też nie powinna ich mieć. Okoliczność ta z punktu widzenia przepisu art. 93 ust. 3b jest obojętna. Zamurowanie okien i drzwi na najniższej kondygnacji nie jest wymagane ani przez rozporządzenie Rady Ministrów, orzeczenie Sądu Najwyższego i opinię Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, stworzyłoby natomiast znaczące utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej z wielu powodów: 1. Część usługowa, a zatem budynek o numerze ewidencyjnym 9230 nie posiada instalacji wodno-kanalizacyjnej. Ponieważ oba budynku mieszkalny i usługowy są własnością wnioskodawcy, a instalacja wodno-kanalizacyjna znajduje się w budynku mieszkalnym, zatrudnieni pracownicy za zgodą właścicieli korzystają z toalet. Ponieważ wybór wyposażenia łazienki przez klientów często trwa kilka godzin, zdarza się, że klienci również mogą korzystać za zgodą właścicieli z toalet, korzystając z niezamurowanego przejścia; 2. W części mieszkalnej znajduje się prywatny gabinet właściciela obu budynków. W pomieszczeniu tym znajdują się niezamurowane okna pozwalające obserwować część usługową, w której naprzeciw niezamurowanych okien rozlokowano najdroższe eksponaty, których wartość często przekracza 1000 zł. Stała obserwacja tej części w znaczny sposób utrudnia kradzieże; 3. Niezamurowane okna pozwalają właścicielowi obserwować w jaki sposób zatrudnieni pracownicy wykonują swoje obowiązki i ewentualnie zmienić organizację pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Przepis ten przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy uzna, że nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, zaś sprawa została właściwie, z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, załatwiona. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on także obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu, a stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło ustalenia organu I instancji, a także motywację rozstrzygnięcia tego organu oraz podstawowe zarzuty odwołania W.H. i B.H. Uzasadnienie nie zawiera żadnego sformułowania wskazującego, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę administracyjną w jej całokształcie, tj. zbadał prawidłowość dokonanych ustaleń stanu faktycznego i uznał, że są one wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonał własnej wykładni zastosowanych przepisów i ocenił, czy zostały one w sposób prawidłowy zastosowane, a następnie uzasadnił swoje stanowisko w sprawie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nadmienia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po raz trzeci wydawało decyzję w niniejszej sprawie (każdorazowo autorem uzasadnienia decyzji był ten sam członek Kolegium). W poprzednio wydanych decyzjach, uchylających decyzję organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadnienia zawierały wiele zaleceń dla organu I instancji, w tym, między innymi, dokonania własnej wykładni art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo tego w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do żadnej z uprzednio wskazywanych przesłanek rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec faktu, iż organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie, zajmowanie przez sąd stanowiska w kwestii zarzutów podnoszonych w skardze byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.