II SA/Sz 1389/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata W. H. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71 poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.S. z dnia [...], przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. [...], w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R.S. wniósł o jej uchylenie oraz o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2- 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, po rozpatrzeniu odwołania R.S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", jest to, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż dochód gospodarstwa domowego R.S. wyniósł [...] zł miesięcznie. Najniższa emerytura wynosi [...] zł, a zatem jest niższa od średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego na osobę. Organ odwoławczy, w oparciu o przywołane przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. Zatem prawidłowo przyznano R.S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Kolegium zwróciło uwagę, iż zajmowany przez stronę lokal wyposażony jest w instalację ciepłej wody, zatem brak jest podstaw prawnych do wyliczenia ryczałtu. W świetle bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że dochód gospodarstwa domowego R.S. został obliczony zgodnie z tym przepisem, bowiem do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R.S. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla jego podstawowej egzystencji oraz przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych bezprawnie rażąco, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, zmniejszono równoważnik za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Ponadto, w skardze skarżący zawarł wnioski, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania, przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki, w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją. W ocenie skarżącego, strona w postępowaniu sądowym winna mieć prawo do zaskarżenia orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez przymusu adwokackiego. Będzie to realizacją podstawowej zasady konstytucyjnej, że strona ma prawo wnieść środek odwoławczy od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji bez przymusu adwokackiego oraz że sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wniesienia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez sądy I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z Konstytucją, a w szczególności z "zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie sądu, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego R.S. dodatku mieszkaniowego związana z tym, iż w ocenie skarżącego przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Organ nie może jednak odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na własną, negatywną ocenę. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu", na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., oraz świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220). Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Cytowany przepis w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych, wskazuje sposób ustalenia wydatków jakie ponosi osoba w gospodarstwie jednoosobowym. Wskazany przez R.S. przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż lokal w którym zamieszkuje skarżący wyposażony jest w instalację ciepłej wody, a ww. przepis reguluje kwestie obliczania ryczałtu w sytuacji braku ciepłej wody w lokalu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wniosku, aby sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi pytaniami prawnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1157 ze zm.). Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, dostępny w Internecie). Należy przy tym wyjaśnić, że zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. Wskazany wyżej przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa przesłanki, których łączne spełnienie aktualizuje obowiązek sądu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Pierwszą z nich, wyrażoną wprost w powołanym przepisie ustawy jest to, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. Drugą przesłanką przedstawienia przez sąd Trybunałowi pytania prawnego, o którym mowa w art. 3 cytowanej ustawy, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności stosowanego przez ten sąd przepisu z Konstytucją. Przesłanka ta nie jest wprawdzie sformułowana wprost w treści powyższego przepisu, lecz wynika z istoty instytucji przedstawiania pytań prawnych. Przedstawianie pytań prawnych dotyczących konstytucyjności przepisów prawa stosowanych przez sąd w celu rozstrzygnięcia danej sprawy, ma sens w przypadku, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego. Ponieważ w niniejszej sprawie, sąd tego typu wątpliwości nie powziął, zatem brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę "wydawania opinii prawnych kończących postępowanie sądowe", czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Jak już bowiem wspomniano powyżej, stosownie do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W ocenie sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego (zaświadczenie z dnia [...] o wysokości wypłacanej emerytury wojskowej), jak i wysokość jego wydatków ([...] zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.