II SA/Sz 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznał Ł. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Ł. S., co wynika z przedłożonych dokumentów, w dniu rejestracji, tj. [...]r. spełniał określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunki do uznania za osobę bezrobotną. Z kolei przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku stanowił fakt, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Organ wskazał nadto, że z przedłożonej w dniu rejestracji książeczki wojskowej Ł. S. wynikało, że w okresie od [...]r. do [...]r. odbywał zasadniczą służbę wojskową. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Z przedłożonych w dniu rejestracji dokumentów wynika, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. w okresie od [...]r. do [...]r.) Ł. S. odbywał zasadniczą służbę wojskową przez okres 172 dni, zamiast wymaganych powyższym przepisem 240 dni. Zatem do okresu uprawniającego do zasiłku można było zaliczyć jedynie okres 172 dni. Okresu kontynuowania nauki w systemie dziennym, tj. od [...]r. do [...]r., zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zalicza się do okresu uprawniającego do zasiłku Ł. S. odwołał się od decyzji organu I instancji do Wojewody domagając się zmiany decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się zarzucał zaskarżonej decyzji pominiecie w ustaleniach stanu faktycznego, że po zakończeniu służby wojskowej kontynuował studia dzienne na Uniwersytecie [...] , co powodowało brak podstaw do zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego. Ł. S. twierdził, że jest osobą bezrobotną od [...] r., z dniem [...] r. został zwolniony z zasadniczej służby wojskowej, którą odbywał od [...] r. do [...] r. czyli przez okres 267 dni, natomiast pomiędzy zwolnieniem a rejestracją nie upłynął okres 18 miesięcy. Odwołujący się podniósł również, że organ I instancji w sposób dowolny połączył prawo do zasiłku osoby po zwolnieniu z trwającej co najmniej 240 dni służby wojskowej z 18 miesięcznym okresem poprzedzającym rejestrację. W jego przekonaniu zliczenie pełnego okresu służby wojskowej winno mieć miejsce wówczas, gdy w okresie 18 miesięcy od jej zakończeniu nastąpi rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że dniu rejestracji, tj. [...] r. strona przedłożyła w powiatowym urzędzie pracy następujące dokumenty: książeczkę wojskową seria [...] z poświadczeniem okresu odbywania czynnej służby wojskowej od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz zaświadczenie z dnia [...]r., wystawione przez Uniwersytet [...], świadczące o ukończeniu przez stronę studiów wyższych. Wojewoda na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. w okresie od [...] r. do [...] r.) Ł. S. odbywał zasadniczą służbę wojskową przez okres 172 dni, zamiast wymaganych powyższym przepisem 240 dni. W tej sytuacji do okresu uprawniającego do zasiłku można było zaliczyć stronie jedynie 172 dni, co powodowało, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Organ podniósł również, że art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie stwarza możliwości uznaniowego przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., którą wniósł Ł. S. została oparta o zarzut nieuwzględnienie w postępowaniu i decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: - naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się powieleniem decyzji organu I instancji z pominięcie wszelkich dowodów i wniosków dowodowych strony wnoszonych w postępowaniu odwoławczym; - nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym decyzji [...] z dnia [...]r Rektora Uniwersytetu [...] w sprawie wznowienia studiów odbywanych w okresie od [...] roku do [...] roku, czyli w okresie 18 miesięcy, o których mowa w art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; - prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania z pominięciem słusznego interesu skarżącego. Ł. S. zarzucał również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, sugerującą nieracjonalne działania ustawodawcy. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat związanych ze sprawą. W motywach uzasadnienia skarżący podniósł, - odnosząc się do oceny art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – że trudno założyć, iż racjonalny ustawodawca wprowadzając w ustawie ten przepis wyłączył z przywileju, rozumianego jako prawo do zasiłku dla osób nie znajdując zatrudnia po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, osoby które w czasie ustawowego 18 miesięcznego okresu, ukończą przerwane studia wyższe. W obu decyzjach pominięto inne przepisy powołanej wyżej ustawy, w tym regulujące kwestie statusu bezrobotnego, moment powstania prawa do statusu bezrobotnego i wynikających z tego statusu praw. Ł. S. zarzucał, że po wyjściu z wojska podjął studia i w części 18 miesięcznego okresu nie podlegał rejestracji. Według skarżącego, wykładnia art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaprezentowana przez organ l i II instancji, zgodnie z którą do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć skarżącemu jedynie 172 dni służby wojskowej, jest błędna. Jego służba wojskowa trwała 9 miesięcy (od [...] do [...]), czyli około 270 dni, zatem więcej niż wymagane ww. ustawą 240 dni. W ocenie skarżącego celem jakim kierował się ustawodawca tworząc ww. przepis było zrównanie statusu zwolnionych z zasadniczej służby wojskowej żołnierzy służących co najmniej 240 dni z osobami, które utraciły pracę nabywając prawa do zasiłku. Spór z organami sprowadza się do zdefiniowania sposobu liczenia 18 miesięcy. Zdaniem Ł. S. 18 miesięczny okres poprzedzający dzień zarejestrowania się powiatowym urzędzie prący, powinno się liczyć od dnia zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, gdyż prawa do statusu bezrobotnego nabywa się po odbyciu służby wojskowej a nie w jej trakcie. Trudno założyć, iż racjonalny ustawodawca w tej samej normie prawnej ustanowił dwa warunki kolidujące ze sobą, czyli warunek zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej z warunkiem okresu miesięcy liczonym w okresie odbywania służby, w trakcie której nie ma się prawa do statusu bezrobotnego. Skarżący wyraził również przekonanie, że organy obu instancji prowadziły postępowanie tak, aby należnego zasiłku nie otrzymał. Tym samym pozbawiono skarżącego środków do poszukiwania pracy również poza miejscem zamieszkania, naruszając art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z winy organów zatrudnienia mobilność skarżącego została istotnie ograniczona. Organy obu instancji działały wbrew celom i zadaniom statutowym do realizacji których zostały powołane. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała podstaw do jej uchylenia. Na wstępnie zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zmianami), regulujące kwestie związane ze świadczeniami dla bezrobotnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wskazują one w sposób precyzyjny zarówno warunki przyznawania poszczególnych świadczeń jak i okresy ich wypłaty, nie pozostawiając w tym względzie organom administracyjnym możliwości uznaniowego przyznawania zasiłków lub ich wydłużania. Ł. S. zakwestionował decyzje Prezydenta Miasta Ś. oraz Wojewody w części, w której odmówiono przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji obu instancji jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wynika z niego, jak i akt administracyjnych sprawy, że Ł. S. w dniu [...] r. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. celem zarejestrowania w charakterze bezrobotnego oraz uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. W okresie poprzedzającym zarejestrowanie od [...] r. do [...]r. odbywał zasadniczą służbę wojskową, a następnie, po uzyskaniu zgody Prodziekana Wydziału Humanistycznego Uniwersytetu [...], wyrażonej w decyzji z dnia [...] r., wznowił studia na kierunku [...], które zakończył obroną pracy magisterskiej w dniu [...] r. Prezydent Miasta Ś. przyznał skarżącemu status bezrobotnego od dnia [...] r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzję organu I instancji Wojewoda utrzymał w mocy. Skarżący kwestionuje odmowę przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, albowiem twierdzi, że uprawnienie do zasiłku daje mu odbycie zasadniczej służby wojskowej w wymiarze ponad 240 dni oraz zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. w ciągu 18 miesięcy od zakończenia służby wojskowej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisem regulującym prawo bezrobotnego do zasiłku dla bezrobotnych, którzy zostali zwolnieni z zasadniczej służby wojskowej jest art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z przepisu art. 71 ust. 4 wynika, iż 240 dniowego okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej oraz 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie nie można interpretować rozłącznie jak to sugerował skarżący. W istocie 240 dniowy okres służby stanowi przesłankę do nabycia prawa do zasiłku ale tylko wówczas, gdy bezrobotny odbywał tę służbę w wymiarze co najmniej 240 dni w 18 miesięcznym okresie poprzedzającym zarejestrowanie w urzędzie pracy. W sytuacji skarżącego, mając na uwadze treść powołanego przepisu oraz stan faktyczny sprawy, pełny 240 dniowy okres odbywania zasadniczej służby wojskowej mógłby stanowić podstawę do uzyskania zasiłku, gdyby skarżący dokonał rejestracji w urzędzie pracy bezpośrednio po zakończeniu służby a przed podjęciem studiów, czyli pomiędzy [...] r. a [...] r. Stan sprawy wskazuje jednak, że pierwsza po zakończeniu służby wojskowej rejestracja w dniu [...] r. spowodowała, iż 18 miesięczny okres poprzedzający zarejestrowanie przypadał od [...] r. do dnia [...] r., albowiem skarżący nie dokonując rejestracji po zakończeniu służby wojskowej kontynuował zgodnie z decyzją Prodziekana studia wyższe, których odbywania nie wlicza się do okresu uprawniającego, podobnie jak służba wojskowa czy inne sytuacje wymienione w art. 71, do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stąd też organ rozpoznając wniosek o zasiłek z dnia [...]r. mógł zaliczyć wyłącznie do okresu uprawniającego do zasiłku część służby w wojsku, przypadającą od [...] r. do [...] r., a okres ten, wynoszący 172 dni jest niewystarczający do nabycia prawa do zasiłku. Zauważyć należy, że nabyte prawo do zasiłku bezpośrednio po zakończeniu służby wojskowej, nawet przerwane w późniejszym okresie kontynuowaniem studiów, mogłoby skutkować możliwością nabycia uprawnienia do zasiłku uzupełniającego dla bezrobotnych po zakończeniu studiów. Warunkiem uzyskania tego prawa była jednak rejestracja w urzędzie pracy po zakończeniu służby wojskowej. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w części dotyczącej nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyjęły zasadę wyrażoną w art.71 ust. 1 pkt 2, iż prawo do zasiłku nabywa bezrobotny, który wylegitymuje się że przez 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie wykonywał zatrudnienie lub spełniał inne przesłanki wymienione pkt 2 oraz ust. 2 tego przepisu. Dla osób, które odbywały zasadniczą służbę wojskową okres 365 dni został skrócony do 240. Ustawodawca nie wyłączył w odniesieniu do byłych żołnierzy służby zasadniczej stosowania 18 miesięcznego okresu poprzedzających zarejestrowanie, w których ów 240 dniowy okres winien się zawierać. Skoro skarżący dokonał rejestracji [...] r., to nie mógł skorzystać już z prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który dawał mu art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego nie znajdują w aktach sprawy uzasadnienia, a stwierdzone niewielkie uchybienia procesowe pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych była zatem uzasadniona. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, który z determinacją po zakończeniu służby wojskowej ukończył przerwane studia wyższe. Trzeba jednak podkreślić, że okoliczność ta nie wystarcza do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, do którego prawo uzależnione jest co do zasady od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.