II SA/Sz 1400/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, ust. 2, art. 82, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] złożonego przez Spółkę A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina S. oraz po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy S., uchwalonych uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr LIV/299/2002 z dnia 10 października 2002 r., opublikowaną w (Dz. U. Woj. Zach. Nr 84, poz. 1717 z dnia 21.11.2002 r.) oraz uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr LIV/300/2002 z dnia 10 października 2002 r. opublikowaną w (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 84, poz. 1718 z dnia 22.11.2002 r.), orzekł realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa parku wiatrowego [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Fundacja [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 3, art. 4, art. 5,art. 6 pkt 7,art. 15 ust. 3, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1 - art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 353), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że w postępowaniu odwoławczym zobowiązane jest do stosowania przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, gdyż ustawodawca w jej przepisach przejściowych nie zawarł dyspozycji, iż do spraw wszczętych a niezakończonych - stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 3 ustawy o wiatrakach, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w art. 4 ustawy o wiatrakach ustawodawca określił minimalne odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, wskazując w przepisach art. 5 ustawy sposób ich określania. W art. 15 ustawy o wiatrakach, czyli przepisach przejściowych dotyczących m.p.z.p., uchwalonych przez rady gminne przed wejściem w życie ww. ustawy, w jego ust. 3 ustawodawca nakazał, iż jeżeli w m.p.z.p., o którym mowa w ust. 2 (plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o wiatrakach zachowują moc) lub w ust. 7 pkt 1 (do projektów planów wyłożonych) przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Powyższe przepisy dotyczą niniejszej sprawy, bowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż stwierdził zgodność lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. gminy S., przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w Sianowie. Ponadto w art. 6 pkt 7 ustawy o wiatrakach, ustawodawca nałożył na gminę obowiązek uwzględniania odległości określonych w art. 4 ustawy o wiatrakach przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium uznało, że obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie, czy lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych określone w m.p.z.p. spełniają wymogi odległościowe wskazane w art. 4 ustawy o wiatrakach. W przypadku niespełnienia wszystkich norm odległościowych dla każdej z elektrowni z osobna, wskazanych w art. 4 ustawy o wiatrakach, badanych metodą wskazaną w art. 5 ww. ustawy, zgodnie z art. 15 ust. 3 organ zobowiązany będzie do wydania decyzji odmownej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. w trybie przepisów przejściowych określonych w ustawie o wiatrakach, nie ustosunkował się do zarzutów odwołania Fundacji, jako nie mających wpływu na wynik niniejszej sprawy. Spółka A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ww. decyzję SKO w K. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z § 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez błędne przyjęcie przez SKO, iż przepisy ustawy o inwestycjach miały zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji SKO; - pkt (4), (14), (20), (40) preambuły oraz art. 13 ust. 1 pkt d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 16, ze zm. oraz art. 49 i art. 194 ust. 1 pkt c) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) (Dz. Urz. UE C Nr 326) oraz art. 74 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie przez SKO negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o inwestycjach, będącej aktem prawa niższego rzędu wobec aktów, o których mowa w powyżej, a która to ustawa o Inwestycjach jest niezgodna z ww. przepisami; - art. 15 ust. 7 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r. s. 36) poprzez wydanie przez SKO negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o inwestycjach, wobec której nie został przeprowadzony prawidłowo proces notyfikacji, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), co nie powinno skutkować wydaniem przez SKO rozstrzygnięcia, biorącego za podstawę przepisy nienotyfikowanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zakażonej decyzji SKO oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W skardze wniesiono ponadto, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1., dalej: TFUE) o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego, tj.: "Czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowieni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt (4), (14), (20), (40) Preambuły oraz art. 13 ust. 1 pkt d), należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństw prawa unijnego, tj. ww. przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych?" W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem procesowym wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy przy tym z jednej strony mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z drugiej strony aby merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Powodem uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była zmiana przepisów prawa w toku instancji administracyjnej, polegająca na wejściu w dniu 16 lipca 2016 r. w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) – dalej "ustawa". Kolegium uznało, że wielkość i jakość tych zmian istotnie wpływa na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego i obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, których rozmiar znacznie przekracza możliwości dowodowe organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Wskazać należy, że powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] zobowiązane było uwzględnić przepisy ustawy, która weszła w życie w trakcie postępowania odwoławczego. Chybiony jest bowiem zarzut skargi, że przepisy ustawy o inwestycjach nie miały zastosowanie w postępowaniu przed Kolegium. Wbrew twierdzeniu skargi, analiza przepisów art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, że przepisy ustawy stosuje się tylko do spraw w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, które zostały wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy stanowi, że: "Postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych." Brak w tym przepisie jakiegokolwiek odniesienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast z treści przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie można wyciągnąć wniosku, że przepisy ustawy stosuje się wyłącznie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, a według art. 15 ust. 3 ustawy, jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Przytoczone przepisy w ogóle nie regulują kwestii intertemporalnych tak jak ma to miejsce w art. 13 ust. 3 ustawy. Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że zmiana przepisów skutkuje koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie Kolegium wskazało na przepis art. 6 pkt 7 ustawy nakazujący organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji uwzględniać odległości określone zgodnie z art. 4 tej ustawy. Wobec jednak zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy Kolegium nie mogło we własnym zakresie przeprowadzić tego postępowania, albowiem naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Wskazać również należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i ma charakter wyłącznie procesowy. Natomiast podstawą jej wydania nie były przepisy ani dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., ani dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów, których nie stosował przy wydaniu swojej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej Spółki o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Możliwość taka wynika z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który orzeka w trybie prejudycjalnym: a) wykładni Traktatów; b) ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Dalej przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Oznacza to po pierwsze, że decyzja o przedstawieniu pytania prejudycjalnego zależy wyłącznie do uznania sądu krajowego, z jednym wyjątkiem, a po drugie, sąd może je skierować do Trybunału, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż kwestia ważności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w kontekście obowiązujących przepisów unijnych nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.