II SA/Sz 1403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. działając na podstawie art. 39, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia 6 września 2017r., odmówił wnioskodawcy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. B. jest osobą w wieku aktywności zawodowej, nie pracuje z powodu niepełnosprawności. Z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności otrzymuje zasiłek stały z MOPS w wysokości [...] zł. Wnioskodawca do dnia [...] r. miał przyznany dodatek do wydatków mieszkaniowych w kwocie [...]zł, w tym kwota [...]zł stanowiła ryczałt na zakup opału. A. B. nie ubiegał się ponownie o dodatek mieszkaniowy, oświadczając, że kwota dodatku zaniża świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem organu, wnioskodawca powinien jednak ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, w którym zawarty jest ryczałt na zakup opału. Osoba potrzebująca pomocy powinna w pierwszej kolejności wykorzystać własne uprawnienia i możliwości, a dopiero w sytuacji braku takich możliwości może liczyć na wsparcie ze środków publicznych. Organ wskazał, że w roku 2017 dysponuje kwotą [...]zł na realizację zadań własnych tj. na opłatę schronienia, pokrycia kosztów pogrzebu, leków i leczenia (w tym kwotą [...]zł na zasiłki celowe na zakup leków) więc musi mieć na względzie potrzeby osób i rodzin w zakresie niezbędnej pomocy i nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i życiową. Wskazał, iż ubieganie się przez niego o dodatek mieszkaniowy jest bezcelowe, gdyż jest on potrącany z zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust.1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpoznaniu odwołania A. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że A. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i jest osobą w trudnej sytuacji zdrowotnej, a do [...] r. posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu do końca marca br. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Kolegium zauważyło, że wnioskodawca nie został pozbawiony wsparcia finansowego gdyż otrzymał zasiłek okresowy na 4 m-ce w wysokości [...] zł (decyzją z dnia [...] r. od dnia [...] r. do dnia [...] r.), zasiłek celowy pieniężny w wysokości [...] zł na zakup żywności (decyzją z [...] r.), a także zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie do [...] r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód udokumentowany A. B. to kwota [...]zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. [...] zł. Mimo tego, iż wnioskodawca kwalifikuje się do otrzymania wsparcia finansowego w postaci przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w ocenie organu zainteresowany nie wykorzystuje wszystkich możliwości do poprawy swojej sytuacji życiowej. Świadczy o tym dobrowolna rezygnacja odwołującego z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Kolegium, odwołujący winien wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w świetle załączonych dokumentów można stwierdzić, że taką pomoc A. B. otrzyma i uzyska środki finansowe na zakup opału. Na powyższą decyzję Kolegium A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia [...] r. posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Jednak tą kwotę organ potrącił od zasiłku stałego, co spowodowało, że skarżący poczuł się oszukany. Dlatego też ponownie nie stawił się na komisję lekarską w celu przedłużenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta sama sytuacja powtórzyła się z dodatkiem mieszkaniowym, który też był potrącany od zasiłku stałego, więc przyznanie tych świadczeń niczego nie rozwiązało, bo czy miałby czy nie miałby tych świadczeń, to kwota do dyspozycji skarżącego pozostała taka sama. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z treści powyższej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może być przyznany". Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Na organie administracyjnym spoczywa obowiązek uzasadnienia wyboru sposobu rozstrzygania w sprawach załatwianych w zakresie uznania administracyjnego co wynika z fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.), jak i z zasad oraz celów określonych w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1192/12, LEX nr 1269623). Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ponieważ ani przepis art. 39 ustawy, określający okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11, LEX nr 1145079). W ocenie Sądu, w badanej sprawie organy nie wypełniły wynikającego z art. 7 K.p.a. obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest podopiecznym MOPS, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności (wcześniej stopień znaczny) nie pracuje. Stan zdrowia skarżącego i jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Jego łączny dochód stanowi kwota [...]zł, którą stanowi zasiłek stały. Oprócz tego skarżący otrzymuje zasiłek okresowy w kwocie [...]zł miesięcznie i zasiłek celowy na żywność w kwocie [...]zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, skarżący mimo że kwalifikuje się do przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej to jednak nie wykorzystuje wszystkich możliwości do poprawy swojej sytuacji życiowej i powinien wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który zawiera ryczałt na zakup opału, zamiast zasiłku celowego na opał. Należy wskazać, że co prawda świadczenie to zawiera ryczałt na zakup opału, ale jest to tylko jego niewielka część, gdyż główną funkcją dodatku mieszkaniowego, stosownie do art. 6 ust. 3-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, jest pokrycie części wydatków w pierwszej kolejności na czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej czy zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Z akt sprawy nie wynika, aby A. B. zalegał z tytułu opłat czynszowych za mieszkanie, więc należałoby rozważyć zasadność i celowość wskazywania skarżącemu, aby wystąpił o dodatek mieszkaniowy w celu pokrycia wydatków, które regularnie opłaca. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż skarżący nie wykorzystuje wszystkich możliwości do poprawy swojej sytuacji życiowej. Wręcz przeciwnie, skarżący bazując na swoim wcześniejszym doświadczeniu, gdy otrzymywał dodatek mieszkaniowy uznał, że jest to dla niego mniej korzystne, gdyż dodatek ten wlicza się do jego dochodu a to spowodowało, że obniżono mu zasiłek stały. Nie można więc dziwić się skarżącemu, który poszukując rozwiązania swojej trudnej sytuacji finansowej, ubiega się właśnie o zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału, gdyż jest to dla niego korzystniejsze. W ocenie Sądu skarżący stara się w ten sposób wykorzystać wszystkie możliwości do poprawy swojej sytuacji życiowej. Poza tym należy zauważyć, że wola wyboru wnioskowanego świadczenia leży po stronie wnioskodawcy, a nie po stronie organu. Rolą organu jest uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o spełnienie lub nie, kryterium przyznawania wnioskowanego świadczenia oraz w oparciu o możliwości finansowe ośrodka. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy nie wyjaśniły dokładnie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie dla jej załatwienia oraz nie uzasadniły wyczerpująco podjętego rozstrzygnięcia. Pomimo bowiem spełnienia przesłanki dochodowej oraz zaistnienia stanu ubóstwa i ciężkiej choroby organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując skarżącemu, iż powinien ubiegać się o inne świadczenie. Co prawda organ I instancji nadmienił, iż możliwości finansowe ośrodka zamykają się w kwocie [...]zł na rok 2017 r. w tym [...] zł na zasiłki celowe, jednak nie wskazał liczby podopiecznych objętych pomocą celową. Pominięcie rozważenia rozmiaru świadczonej pomocy ogółem co do ilości beneficjentów korzystających z wsparcia jest równoznaczne z brakiem koniecznej oceny, czy zgłaszane potrzeby strony mieściły się w granicach możliwości Ośrodka i czy były niemożliwe do spełnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie dokonano naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w tej sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy zbadają również i ocenią okoliczności czy ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego z uwagi na okoliczność, iż ubiega się on nie o dodatek mieszkaniowy, a zasiłek na zakup opału nie zniweczy celów ustawy o pomocy społecznej o której mowa w art. 2 i art. 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.