II SA/Sz 1405/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 i ust. 8, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust 2, art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz.903) przyznał S.J. M., na jej wniosek, świadczenie w formie: - zasiłku rodzinnego na dzieci: [...]; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dzieci:[...]; - dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dzieci: [...] - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na dzieci: [...] ; i odmówił [...] przyznania świadczenia w formie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci – [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. J. M. spełniła określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanki uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku oraz stwierdził, że zgodnie z art. 17 powołanej ustawy, S. J. M., nie będąc osobą samotną, nie spełniła przesłanki warunkującej przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Od powyższej decyzji S. J. M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że od [...] r. jest [...]i wychowuje [...] dzieci [...] Wskazała poza tym, że wbrew stanowisku Wójta Gminy [...] , przysługuje jej świadczenie z tytułu [...] wychowywania dzieci, ponieważ, jest [...] i [...] wychowuje dzieci – [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w myśl art. 11 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje, 2) ojciec dziecka jest nieznany. W ocenie organu odwoławczego, zarówno treść powyższego przepisu, jak i nazwa dodatku wskazują jednoznacznie, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje osobom, które wychowują dziecko samotnie. S.J.M. pomimo, że jest wdową, nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach wodnych , ilekroć w ustawie jest mowa osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Na podstawie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie, Kolegium ustaliło, że S. J. M. jako członków rodziny podała siebie, [...] swoich dzieci oraz [...] – Cz. S., będącego ojcem [...] z tych dzieci, tj. [...] . W ocenie organu, wyróżnione [...] osób tworzy rodzinę, przy czym dzieci wychowywane są wspólnie przez stronę i jej [...]. Na powyższą decyzję S. J. M. w dniu [...] r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci,[...]. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 17a oraz art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak również naruszenie art. 18 oraz art. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 27 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że z uwagi na okoliczność, iż ojciec dzieci A. M. nie żyje, przysługuje jej, jako osobie samotnie wychowującej dzieci dodatek z tytułu samotnego ich wychowywania w myśl art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała, że jest wdową w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, jednakże wspólnie z [...] – Cz. S. wychowuje [...] ich małoletnich dzieci, jak również [...] dzieci z [...] małżeństwa. Skarżąca stwierdziła także, że odmowa dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci [...] było w pełni uzasadnione, jednakże przekonaniu skarżącej zaskarżona decyzja naruszyła art. 18 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Podniosła przy tym zarzut prawnego i faktycznego dyskryminowania dzieci rodziców pozostających w związkach formalnych, jak również dzieci rodziców nie pozostających w takich związkach, którzy zgodzili się wychowywać swoje dzieci. W odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy skarżąca zaznaczyła, że pozostaje w nieformalnym związku – [...] z Cz. S. którym zgodzili wychowywać razem [...] dzieci. Zaskarżona decyzja, poprzez odmowę przyznania świadczenia z uwagi na powyższą okoliczność, naruszyła w ocenie skarżącej zasadę równości wyrażoną w szczególności w art. 27 Konwencji o prawach dziecka prymatu rodzicielskiej odpowiedzialności za dziecko, również w aspekcie finansowym. Skarżąca wskazała również, iż abstrahując od braku formalnych podstaw do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, jak również w sytuacji trudności interpretacyjnych oraz wątpliwości konstytucyjności przepisów regulujących prawo do zasiłku dla osoby samotnie wychowującej dziecko, jako przedwczesne należało uznać wydanie zaskarżonej decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przeprowadzaną, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, wyłącznie pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została zgodnie z prawem. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, wskazano w niej art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , podtrzymując wydaną w I instancji przez Wójta Gminy [...] decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, dodatków do tego zasiłku oraz odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci uznało, że S. J. M., nie będącej osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 11 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przysługuje z tego tytułu świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny stanowi świadczenie, które ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego, jak również do dodatków do tego zasiłku przewidzianych powołaną ustawą przysługuje, w myśl zawartego w niej art. 4 ust. 2 pkt 1, rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wśród określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych kategorii dodatków do zasiłku rodzinnego, w art. 8 pkt 3a wskazany został dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Na podstawie art. 11 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z jego rodziców z uwagi na okoliczność, że drugi z rodziców dziecka nie żyje bądź ojciec dziecka nie jest znany. Jednocześnie w art. 3 pkt 17a rozpatrywanej ustawy, ustawodawca zawarł definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, w rozumieniu której, osoba taka oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu oraz osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W kontekście powyższych regulacji, wskazać należy, że warunkiem uzyskania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jest uprzednie uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz spełnienie kryteriów warunkujących uznanie za osobę samotnie wychowującą dziecko. Z treści definicji określonej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że z zakresu pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko wyłączeniu podlegają panny, kawalerowie, wdowy, wdowcy, osoby pozostające w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, jak też osoby rozwiedzione, jeżeli wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zaznaczenia wymaga przy tym, że zastrzeżenie zawarte w końcowej części powołanej definicji tj. zwrot "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", odnosi się do wszystkich wyliczonych w niej podmiotów, w tym także wdów i wdowców. Ponadto w aspekcie rozważanej definicji w odniesieniu do wdów i wdowców podkreślić należy również, że wskazane powyżej zastrzeżenie w sposób oczywisty nie odwołuje się do dzieci zrodzonych w związku osoby zainteresowanej przyznaniem świadczenia ze zmarłym współmałżonkiem, ale wyłącznie do okoliczności wspólnego wychowywania przez wdowę lub wdowca minimum jednego dziecka z inną osobą, będącą jednocześnie jego rodzicem. W związku z powyższym, jako bezzasadny ocenić należy zarzut skarżącej naruszenia przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca wraz z [...]- Cz. S. wspólnie wychowują zarówno ich małoletnie dzieci, jak również dzieci skarżącej z małżeństwa ze zmarłym A. M., która to okoliczność nie daje podstaw do uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu definicji zawartej wart. 3 pkt 17a ustawy świadczeniach rodzinnych. Z kolei w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 18 i 48 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w związku z art. 27 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.), wskazać należy, że zgodnie z art. 18 Konstytucji RP, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 48 Konstytucji natomiast stanowi, że rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, jednakże wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania, a ponadto, że ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich nastąpić może tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W odniesieniu zaś do treści art. 27 Konwencji o prawach dziecka, zaznaczenia wymaga, że zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, Państwa-Strony Konwencji zdeklarowały się uznać prawa każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Następnie zgodnie z art. 27 ust. 2 Konwencji rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. W myśl art. 27 ust. 3 Konwencji Państwa .Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Zgodnie natomiast z art. 27 ust 4 Konwencji, Państwa-Strony zobowiązały się podejmować wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko, zarówno na terenie Państwa-Strony, jak i za granicą. W przepisie tym zaznaczono ponadto, że w szczególnych wypadkach, gdy osoba ponosząca odpowiedzialność finansową za dziecko mieszka w państwie innym niż dziecko, Państwa-Strony zobowiązały się dążyć do przystąpienia do umów międzynarodowych lub do zawarcia takich umów, jak również do zawierania odpowiednich porozumień. W ocenie Sądu z treści powyższych regulacji wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów. W art. 27 Konwencji o prawach dziecka zawarta została generalna zasada, że to na rodzicach lub innych osobach odpowiedzialnych za dziecko ciąży obowiązek zabezpieczenia warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Państwa-Strony Konwencji w zakresie przyjętych w ramach art. 27 zobowiązań, zobligowały się natomiast podjąć właściwe kroki w celu wspomożenia wskazanych wyżej podmiotów w realizacji ich obowiązków wobec dziecka, w tym także w zakresie pomocy materialnej, jednakże w zakresie stosownym do posiadanych przez nie możliwości. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, na której podstawie, wydana została zaskarżona decyzja, stanowi właśnie przejaw realizacji wynikających z Konwencji o prawach dziecka, w tym także zawartego w niej art. 27 i przyjętych przez Rzeczypospolitą Polską zobowiązań. W akcie tym, ustawodawca stosownie do dyspozycji podjęcia przez państwo właściwych kroków dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko i stosownych do swoich możliwości, ustalił generalne zasady przyznawania przez państwo pomocy finansowej na pokrycie części wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, jak również określił sposób wyboru podmiotów, którym przyznanie niniejszej – pomocy w ocenie ustawodawcy jest najbardziej uzasadnione. Zawarta w skardze sugestia, że wobec wątpliwości, co do konstytucyjności art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139,poz. 992 ze zm.) obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem organy orzekające postąpiły zgodnie z zasadą praworządności. Reasumując stwierdzić należy, że na podstawie powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów, organ II instancji zasadnie odmówił skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, bowiem tego rodzaju świadczenie przysługuje wyłącznie osobie, która odpowiada definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, określonej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, której to przesłanki skarżąca nie spełniała. W postępowaniu przed organem II instancji, nie nastąpiło także naruszenie, wskazanych przez skarżącą w zgłoszonych zarzutach, art. 18 i 4 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.