II SA/Sz 1409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. , nr [...]. K. O. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm., zwana dalej: "u.w.r.s.p.z."), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora P. C. P. R. z dnia [...] w sprawie przyznania jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej D. G.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek K. O. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka D. G. umieszczonego w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez K.O. i A. O. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 110 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 88 ust. 1, 3 i 4 u.w.r.s.p.z. oraz uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] r. w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka, organ pierwszej instancji przyznał jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej D. G. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na fakt umieszczenia ww. dziecka w pieczy zastępczej sprawowanej przez wnioskodawczynię na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]. Organ uznał, że wskazane we wniosku potrzeby dziecka były niezbędne i uzasadnione. Jednocześnie organ odwołał się do możliwości finansowych samorządu i przyznał pomoc w maksymalnej wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji K.O. wniosła odwołanie, w którym argumentowała, że w [...] r. uzgodniła w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie wysokość jednorazowego świadczenia w wysokości [...] zł. W związku z przedłużaniem się sprawy związanej z przeniesieniem dziecka pod opiekę, zdecydowała się je urlopować wraz z bratem. Uczyniła zakupy, których koszt przekroczył proponowaną kwotę. Dodała, że do dnia złożenia odwołania nie otrzymała pieniędzy na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Posługując się katalogiem przedmiotów, na które może być przeznaczone jednorazowe świadczenie, określonym w załączniku do uchwały Zarządu Powiatowego z dnia [...], zdaniem odwołującej się, trudno jest kupić nawet połowę rzeczy wymieniony w tym akcie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ do uznania, że odwołanie K.O. było niezasadne. Przedmiotowa pomoc ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały Zarządu Powiatowego z dnia [...] r., jednorazowe świadczenie dla rodziny zastępczej zawodowej oraz niezawodowej na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka może być przyznane w wysokości nieprzekraczającej [..] zł. W skardze do Sądu K. O. zanegowała sposób funkcjonowania organu administracji publicznej w sprawie załatwienia jej wniosku. Wyjaśniła, że wyraziła zgodę na przyjęcie jeszcze dwoje dzieci do pieczy zastępczej. W lipcu 2015 r. urlopowała dzieci, chciała bowiem zapewnić im wakacje. Przyjęcie dodatkowych dzieci wymagało przebudowania części domu oraz przyznania jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków. Pracownik socjalny spisał i wycenił niezbędne przedmioty jakie należało zakupić. Wyliczono kwotę [...] zł na jedno dziecko. Rok wcześniej przyjmując troje dzieci skarżąca otrzymała podobną kwotę. Skarżąca podała, że zapoznała się z treścią uchwały Zarządu Powiatowego z dnia 4 sierpnia 2015 r. i nie znalazła tam treści, która dotyczyłaby rodzinnego domu dziecka. Starosta zwołał Zarząd i powstała uchwała z dnia 2 września 2015 r. zmieniająca ww. uchwałę. Podniosła też, że jest wiele nieścisłości w piśmie przewodnim organu pierwszej instancji, dołączonym do jej odwołania. Uważa, że pieniądze powinna otrzymać przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądowego o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skargę należało uznać za zasadną, choć zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332, zwana dalej: "u.w.r.s.p.z."). Zgodnie z tym przepisem, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, starosta może przyznać jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Jednocześnie organ I instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał się na uchwałę Zarządu Powiatu nr [..] r. zmieniającą wcześniejszą uchwałę w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. W podstawie prawnej ww. uchwały Zarząd Powiatu powołał się na art. 32 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 83 ust.1 pkt 1, ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 i ust. 4 u.w.r.s.p.z. Należy zauważyć, że art. 32 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu, a nie wydaje w tej sprawie własnych uchwał. Kompetencje w tej kwestii należą do rady powiatu, co wynika zresztą z art. 12 pkt 8 a i 11 ww. ustawy. Powołanie się zatem w zaskarżonej decyzji na uchwałę Zarządu Powiatu Wałeckiego było zatem nieuprawnione, co stanowi podstawę do zakwestionowania legalności opartej na takiej podstawie decyzji. Należy zwrócić także uwagę, że rada powiatu w drodze uchwały może podnieść wysokość ww. świadczenia, a wynika to z brzmienia art. 91 u.w.r.s.p.z., który odsyła również do art. 83 tej ustawy. Dotyczy to jednak jedynie świadczeń określonych w ustawie kwotowo. Świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a takim świadczeniem nie jest. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż użyta w powołanym przepisie partykuła "może" wskazuje na uznaniowy charakter świadczenia na pokrycie niezbędnych kosztów, związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Organ posługuje się w tym przypadku uznaniem administracyjnym i posiadanymi zasobami pieniężnymi na wskazane powyżej cele. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji rozpoznające sprawę K. O., nie mogły się w swych wywodach powoływać się skutecznie na przepisy uchwały Zarządu Powiatu w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. Powołany akt został podjęty bez uwzględnienia relacji w jakiej art. 83 u.w.r.s.p.z. pozostaje z art. 91 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, podwyższenie wysokości świadczeń pieniężnych należy do kompetencji organu uchwałodawczego powiatu, tj. rady powiatu. Uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego i z zasady ma charakter generalny i abstrakcyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, opubl. w Lex nr 81765). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w podstawie prawnej podjętej uchwały z dnia 2 września 2015 r. Zarząd Powiatu powołał art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zarząd powiatu nie może zastąpić rady powiatu w powierzonych jej zadaniach uchwałodawczych (art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym). W takiej sytuacji, ani uchwała Zarządu Powiatu z dnia ani wcześniejsza uchwała tego organu z dnia, nie mogły mieć wiążącego charakteru w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej. Powyższe naruszenie prawa było wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niemniej jednak, niezbędne dla prawidłowego ponownego rozpatrzenia sprawy, jest zwrócenie przez Sąd uwagi na wadliwy sposób prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej. Charakter decyzji uznaniowej nakładał na organy obowiązek zachowania staranności w zebraniu i ocenie całego materiału dowodowego niezbędnego dla końcowego rozpoznania sprawy. Wynikająca z uznania administracyjnego konieczność dokonania wyborów możliwych w ramach wyznaczonych przepisem materialnoprawnym oraz adekwatności zastosowanej pomocy do okoliczności konkretnej sprawy, wymaga przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Służy to poznaniu przez stronę racji decyzyjnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Analizując uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie sposób ustalić, jakie konkretne okoliczności skonfrontowane z możliwościami finansowymi organu i potrzebami dziecka, ustalonymi w toku postępowania wyjaśniającego, rzutowały na uznanie o przyznaniu wnioskodawczyni kwoty [...] zł. Organ odwoławczy, mimo zarzutu odwołania, nie odniósł się rzetelnie do podnoszonych przez stronę wydatków poniesionych na utrzymanie dziecka w wysokości przekraczającej przyznaną kwotę. Nie wiadomo jest również, którym wydatkom przyznano priorytet przed innymi. Jak podała skarżąca, wcześniej otrzymywała pomoc w wysokości [...] zł na dziecko. Organ powinien zatem odnieść się do tej okoliczności i wyjaśnić dlaczego tym razem przyznał pomoc w innej kwocie. Braki w powołanym zakresie stanowiły o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotny, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, oprócz powołanych naruszeń dopuściło się ponadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kierując się powyższym Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, do czego był uprawniony badając sprawę w granicach wyznaczonych art. 135 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien uwzględnić ocenę prawną, która została przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia oraz wskazania co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organ winien ustalić istotne potrzeby dziecka znajdującego się w pieczy zastępczej, wymagające dodatkowych nakładów, których zaspokojeniu służy jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust.1 pkt 2 lit.a u.w.r.s.p.z. Następnie organ winien przedstawić te ustalenia oraz ocenę materiału dowodowego, uwzględniając charakter przedmiotowego świadczenia i przedstawić uzasadnienie decyzji o przekonującej treści pod względem prawnym i faktycznym (art. 107 § 1 i § K.p.a.), mając na względzie, że uchwała zarządu powiatu nie może zastąpić właściwego aktu organu uchwałodawczego powiatu w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. Z tych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.