II SA/Sz 1410/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...]. K. O. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm., zwana dalej: "u.w.r.s.p.z."), decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., Nr [...], utrzymującą w mocy wydaną z upoważnienia Starosty decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]., Nr [...] w sprawie przyznania jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej A. G. w kwocie [...] zł. Wyłaniający się z ww. decyzji oraz akt sprawy stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. wpłynął wniosek K. O. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. G. umieszczonego w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez K. O. i A. O. (Odrębnym wnioskiem A. O. wystąpił o przyznanie takiego świadczenia na rzecz przyjętego do pieczy zastępczej D. G.). Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 110 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 88 ust. 1, 3 i 4 u.w.r.s.p.z. oraz z powołaniem się na uchwałę Zarządu Powiatu w W. Nr [...] z dnia 2 września 2015 r. w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka, organ pierwszej instancji przyznał K. O. jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej A. G. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał fakt umieszczenia ww. dziecka w pieczy zastępczej sprawowanej przez wnioskodawczynię na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt III Nsm 183/15. Podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej starosta może przyznać świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka jednorazowo. Jest to pomoc o charakterze fakultatywnym a nie obligatoryjnym. Biorąc pod uwagę rzeczywiste potrzeby dziecka oraz możliwości finansowe powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, przyznano wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie w maksymalnej wysokości. Jednocześnie zobowiązano stronę do przedłożenia dowodów zakupu artykułów w ramach przyznanej pomocy pod rygorem jej zwrotu. Od powyższej decyzji K. O. wniosła odwołanie, w którym argumentowała, że w lipcu 2015 r. uzgodniła w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie wysokość jednorazowego świadczenia w wysokości [...] zł na każde dziecko. Dodała, że do dnia złożenia odwołania nie otrzymała pieniędzy na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Posługując się katalogiem przedmiotów, na które może być przeznaczone jednorazowe świadczenie, określonym w załączniku do uchwały Zarządu Powiatu w W. z dnia 4 sierpnia 2015r., Nr [..], zdaniem odwołującej się, trudno jest kupić nawet połowę rzeczy wymieniony w tym akcie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ do uznania, że odwołanie K. O. było niezasadne. Przedmiotowa pomoc ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały Zarządu Powiatu w W. z dnia 2 września 2015 r., jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka dla rodziny zastępczej zawodowej oraz niezawodowej może być przyznane w wysokości nieprzekraczającej [..] zł. W skardze do Sądu K. O. zakwestionowała działania organu administracji publicznej w sprawie załatwienia jej wniosku. Wyjaśniła, że wyraziła zgodę na przyjęcie jeszcze dwoje dzieci (rodzeństwa) do pieczy zastępczej. W lipcu 2015 r. urlopowała dzieci, chciała bowiem zapewnić im wakacje. Przyjęcie dodatkowych dzieci wymagało przebudowania części domu oraz przyznania jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków. Pracownik socjalny spisał i wycenił niezbędne przedmioty jakie należało zakupić. Wyliczono kwotę [...] zł na jedno dziecko. Rok wcześniej, przyjmując troje dzieci, skarżąca otrzymała podobną kwotę, i taką kwotę na jedno dziecko powinna otrzymać obecnie. Skarżąca podała, że zapoznała się z treścią uchwały Zarządu Powiatowego w W. z dnia 4 sierpnia 2015 r. nr [...], do której odwoływała się zawarta przez strony umowa dotycząca prowadzonego przez skarżącą i jej męża rodzinnego domu dziecka. Starosta zwołał Zarząd i powstała uchwała z dnia 2 września 2015 r. nr [...] zmieniająca poprzednią uchwałę. Podniosła też, że jest wiele nieścisłości w odpowiedzi organu pierwszej instancji na jej odwołanie oraz, że pieniądze powinna otrzymać przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądowego o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje. Skargę należało uznać za zasadną, choć zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ("u.w.r.s.p.z."). Zgodnie z tym przepisem, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, starosta może przyznać jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Nadto organ I instancji w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji powołał się na uchwałę Zarządu Powiatu W. nr [...] z dnia 2 września 2015 r. zmieniającą wcześniejszą uchwałę 24/46/2015 z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. W podstawie prawnej ww. uchwały Zarząd Powiatu powołał się na art. 32 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 83 ust.1 pkt 1, ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 i ust. 4 u.w.r.s.p.z. Należy zauważyć, że art. 32 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu. Kompetencje w tej kwestii należą zatem do rady powiatu, co wynika zresztą z art. 12 pkt 8 a i 11 ww. ustawy. Powołanie się zatem w zaskarżonej decyzji na uchwałę Zarządu Powiatu W. było zatem nieuprawnione, co stanowi podstawę do zakwestionowania legalności opartej na takiej podstawie decyzji. Należy zwrócić uwagę, że z brzmienia art. 91 u.w.r.s.p.z., który odsyła do art. 83 tej ustawy wynika, iż rada powiatu w drodze uchwały może podnieść wysokość wskazanych w tych przepisach świadczeń. Dotyczy to jednak jedynie świadczeń określonych w ustawie kwotowo. Świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. a takim świadczeniem nie jest. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż użyta w powołanym przepisie partykuła "może" wskazuje na uznaniowy charakter świadczenia na pokrycie niezbędnych kosztów, związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Organ posługuje się w tym przypadku uznaniem administracyjnym i oceną możliwości finansowych, uwarunkowanych posiadanymi zasobami pieniężnymi na wskazane cele. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji rozpoznające sprawę, nie mogły w swych rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniach powoływać się skutecznie na przepisy wskazanej uchwały Zarządu Powiatu w W. w sprawie zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. Powołany akt został podjęty bez uwzględnienia relacji w jakiej art. 83 u.w.r.s.p.z. pozostaje z art. 91 tej ustawy. Zgodnie z ostatnim przepisem, podwyższenie wysokości świadczeń pieniężnych należy do kompetencji organu uchwałodawczego powiatu, tj. rady powiatu. Uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego i z zasady ma charakter generalny i abstrakcyjny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, opubl. w Lex nr 81765). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w podstawie prawnej powołanej w decyzji organu I instancji uchwały z dnia 2 września 2015 r. Zarząd Powiatu w W. powołał art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, (który stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa), jednakże nie przywołano stosownej uchwały rady powiatu. Zarząd powiatu nie może zastąpić rady powiatu w powierzonych jej zadaniach uchwałodawczych (art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym). W takiej sytuacji, ani uchwała Zarządu Powiatu z dnia 2 września 2015 r., ani wcześniejsza uchwała tego organu z dnia 4 sierpnia 2015 r., nie mogły mieć wiążącego charakteru w sprawie dotyczącej złożonego przez skarżącą wniosku w przedmiocie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do pieczy zastępczej dziecka. Należało zatem uznać, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie było wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niemniej jednak, niezbędne dla prawidłowego ponownego rozpatrzenia sprawy jest zwrócenie przez Sąd uwagi na wadliwy sposób prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej. Charakter decyzji uznaniowej nakładał na organy obowiązek zachowania szczególnej staranności w zebraniu i ocenie całego materiału dowodowego niezbędnego dla końcowego rozpoznania sprawy. Wynikająca z uznania administracyjnego konieczność dokonania wyborów możliwych w ramach wyznaczonych przepisem materialnoprawnym oraz adekwatności zastosowanej pomocy do okoliczności konkretnej sprawy, wymaga przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Służy to poznaniu przez stronę racji decyzyjnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Analizując uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie sposób ustalić, jakie konkretne okoliczności skonfrontowane z możliwościami finansowymi organu i potrzebami dziecka, ustalonymi w toku postępowania wyjaśniającego, rzutowały na uznanie o przyznaniu wnioskodawczyni kwoty [...] zł. Również organ odwoławczy, mimo podniesionego w odwołaniu zarzutu w tym zakresie, nie odniósł się rzetelnie do podnoszonych przez stronę wydatków poniesionych na utrzymanie dziecka w wysokości przekraczającej przyznaną kwotę. Nie wiadomo zatem, którym wydatkom przyznano priorytet przed innymi. Jak podała skarżąca, wcześniej otrzymywała ona taką pomoc w wysokości [...] zł na jedno dziecko. Organ powinien zatem odnieść się do tej okoliczności i wyjaśnić dlaczego tym razem przyznał pomoc w innej kwocie. Świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 u.w.r.s.p.z. powinno uwzględniać rzeczywiste koszty ponoszone przez rodzinę zastępczą związane z przyjęciem dziecka (dzieci) do sprawowania pieczy. Ubiegający się o takie świadczenie winien zatem przedstawić konieczne wydatki a organ zestawienie to ocenić i ewentualnie zweryfikować, a następnie skontrolować i rozliczyć wydatkowanie przyznanej stronie kwoty. Braki w zakresie niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaleń faktycznych stanowiły o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotny, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, oprócz powołanych naruszeń dopuściło się zaś naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kierując się powyższym Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, do czego był uprawniony badając sprawę w granicach wyznaczonych art. 135 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z tych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c ww. ustawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien uwzględnić ocenę prawną, która została przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia oraz wskazania co do sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Organ winien zatem ustalić istotne potrzeby dziecka znajdującego się w pieczy zastępczej, wymagające dodatkowych nakładów, których zaspokojeniu służy jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust.1 pkt 2 lit.a u.w.r.s.p.z. Następnie w oparciu o te ustalenia oraz ocenę materiału dowodowego oraz uwzględniając charakter przedmiotowego świadczenia organ winien orzec o przyznaniu wnioskowanego świadczenia oraz przedstawić uzasadnienie decyzji o przekonującej treści pod względem prawnym i faktycznym (art. 107 § 1 i § K.p.a.), mając również na uwadze, że uchwała zarządu powiatu nie może zastąpić właściwego aktu organu uchwałodawczego powiatu w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania niektórych świadczeń dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka.