II SA/Sz 1413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8, ust. 4a i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149), orzekł o utracie przez B.L. statusu osoby bezrobotnej z dniem 29 lipca 2015 r. z powodu niepodjęcia stażu po przyjęciu skierowania wydanego przez urząd pracy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na treść art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i podał, że B.L. zarejestrował się w dniu 24 lipca 2015 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Dnia 28 lipca 2015 r. otrzymał skierowanie na staż do [...] na stanowisko referenta. Na dzień 31 lipca 2015 r. wyznaczono bezrobotnemu obowiązkowy termin zgłoszenia w urzędzie, celem rozliczenia skierowania. W dniu 30 lipca 2015 r. B.L. złożył oświadczenie o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 lipca 2015 r., w trybie art. 33 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy, tj. dobrowolnego wyrejestrowania z urzędu pracy. Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W dniu 12 sierpnia 2015 r. B.L. zapoznał się z aktami sprawy i w dniu 13 sierpnia 2015 r. złożył obszerne wyjaśnienia. Następnie organ I instancji wskazał, że w ramach poprzedniej rejestracji B.L. otrzymał w dniu 19 czerwca 2015 r. skierowanie do odbycia stażu w firmie F. na stanowisku magazyniera, w dniu 29 czerwca 2015 r. otrzymał obowiązkowy termin zgłoszenia się w urzędzie celem rozliczenia ze skierowania, a w dniu 25 czerwca 2015 r. złożył oświadczenie o wyrejestrowanie go z dniem 25 czerwca 2015 r. na własny wniosek. Otrzymał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej na wniosek, a zatem mógł dokonać ponownej rejestracji bez okresu karencji. Zdaniem organu I instancji, przedstawione okoliczności świadczą o tym, że strona poprzez złożenie prośby o wyrejestrowanie, po otrzymaniu odpowiedniej propozycji stażu, próbuje uniknąć konsekwencji z wcześniej wydanego skierowania. Zgodnie z przepisami ww. ustawy, w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej, a odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie 120 dni w wyniku ponownej rejestracji. B.L. złożył odwołanie od ww. decyzji. Według skarżącego, decyzja ta została wydana niezgodnie z przepisami art. 33 ust. 3, art. 33 ust. 4 pkt 6 i pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia oraz z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 72, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Skoro bowiem organ I instancji wyznaczył termin stawiennictwa na dzień 31 lipca 2015 r., celem rozliczenia skierowania na staż, to oznacza, że sprawa winna być wyjaśniona dokładnie tego dnia. Wniosek o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych został złożony w dniu 30 lipca 2015 r., a zatem przed terminem obowiązkowego stawiennictwa. Jeżeli sprawa rozliczenia skierowania nie została rozstrzygnięta, to nie można mówić o niepodjęciu stażu. Ponadto, odwołujący się zarzucił organowi I instancji brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i wniósł o zmianę podstawy prawnej wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej na właściwą, tj. art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda decyzją z dnia 8 października 2015 r. Nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, po rozpatrzeniu odwołania B.L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że osoba decydująca się korzystać z usług świadczonych przez urząd pracy, przyjmuje tym samym warunki, na jakich są one świadczone. Jednym z nich jest obowiązek przyjęcia oferty odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd (np. stażu). Konsekwencją odmowy, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji stażu, jak również niepodjęcia stażu po otrzymaniu skierowania, jest utrata statusu osoby bezrobotnej. Z akt sprawy wynika, że strona była poinformowana o obowiązkach osób bezrobotnych oraz o konsekwencjach ich niewypełnienia, m.in. została pouczona o utracie statusu osoby bezrobotnej na skutek niepodjęcia stażu po otrzymaniu skierowania wydanego przez urząd (vide: "Informacja dla osób rejestrujących się w PUP - załącznik nr 2). Urząd Pracy w dniu 28 lipca 2015 r. wydał stronie skierowanie do odbycia stażu w [...], jednocześnie wyznaczając termin do ponownego stawienia się w PUP w dniu 31 lipca 2015 r. celem rozliczenia skierowania (vide: załączniki nr 8 - 9). Z akt sprawy wynika, że B.L. nie stawił się u pracodawcy (vide: skierowanie do pracy - załącznik nr 11), natomiast w dniu 30 lipca 2015 r. złożył wniosek o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych. Według organu odwoławczego, wydanie przez organ skierowania do odbycia stażu jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania. W tej sprawie strona złożyła wniosek o pozbawienie statusu osoby bezrobotnej jeszcze w trakcie tego postępowania. Złożenie tego wniosku jest zdarzeniem późniejszym. Niezasadne jest więc stwierdzenie strony, że sprawa skierowania na staż winna być wyjaśniona dokładnie dnia 31 lipca 2015 r. Postępowanie administracyjne rozpoczęło się w momencie wydania stronie skierowania na staż, a więc w dniu 28 lipca 2015 r. Organ II instancji stwierdził nadto, że w czasie pierwszej rejestracji B.L. również złożył wniosek o pozbawienie go statusu bezrobotnego po otrzymaniu skierowania do odbycia stażu (vide: załączniki nr 26 - 27). Strona w trakcie toczącego się wówczas postępowania złożyła wyjaśnienie, że przyczyną wyrejestrowania się z PUP na własny wniosek jest otrzymanie oferty pracy z zagranicy (vide: wyjaśnienie z dnia 6 lipca 2015 r. - załącznik nr 29). Z uwagi na prozatrudnieniowy charakter ustawy o promocji zatrudnienia, organ I instancji wyjątkowo uwzględnił wyjaśnienia strony i wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy, tj. na wniosek strony. W przedmiotowej zaś sprawie strona nie podała powodu wyrejestrowania jej z PUP po otrzymaniu skierowania na staż. Wprawdzie strona nie ma obowiązku podawania przyczyny wyrejestrowania się z PUP, jednakże z uwagi na to, że rezygnacja ze statusu następuje po otrzymaniu skierowania na staż, winna wykazać, że zaistniały uzasadnione przyczyny niepodjęcia tego stażu. Strona zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r., nie wskazała przyczyny rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem organu odwoławczego, zachowanie strony świadczy o celowym działaniu zmierzającym do uniknięcia konsekwencji związanych z niepodjęciem stażu, a więc należy je traktować jednoznacznie za nieuzasadnioną odmowę podjęcia tej formy aktywizacji zawodowej, co skutkuje konsekwencjami, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy. B.L. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem, jego zdaniem, została ona wydana niezgodnie z art. 33 ust. 3, art. 33. ust. 4 pkt 8 i art. 33. ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia oraz z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wynikających z art. art. 7, art. 9, art. 72 § 1 i art. 75 § 1, 6 i 8 Kpa. Skarżący podkreślił w uzasadnieniu skargi, że w dniu 28 lipca 2015 r., na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, został zobowiązany do stawienia się w dniu 31 lipca 2015 r. w urzędzie pracy w celu rozliczenia otrzymanego skierowania na staż. Dnia 30 lipca 2015 r., na postawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, złożył wniosek o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej z tym dniem. Pomimo tego faktu organ postanowił pozbawić go statusu osoby bezrobotnej w trybie przewidzianym w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Tymczasem ustawodawca nie nakłada na bezrobotnego żadnych sankcji za złożenie przez niego wniosku o pozbawienie statusu osoby bezrobotnej. Brak takich sankcji jasno wynika z treści art. 33 ust. 4 omawianej ustawy. Wszystkie przypadki, w których ustawodawca na bezrobotnego nakłada sankcje za pozbawienie go statusu bezrobotnego są opisane w art. 33 ust. 4. Zdaniem skarżącego, jako bezrobotny miał obowiązek zgłoszenia się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie dnia 31 lipca 2015 r. w celu rozliczenia skierowania na staż, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Jednakże poprzez złożenie w dniu 30 lipca 2015 r. wniosku o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej z tym dniem, w pierwszym dniu, w którym niepodjęcie stażu można było stwierdzić, tj. 31.07.2015 r. bezrobotnym już nie był. Dając bezrobotnemu czas do dnia 31 lipca 2015 r. na rozstrzygnięcie sprawy podjęcia stażu, nie można bowiem mieć do niego pretensji o to, że dnia 30 lipca 2015 r. sprawa ta jest nierozstrzygnięta Nie można też wobec niego wyciągać za to żadnych konsekwencji. Sprawa mogła być rozstrzygnięta najwcześniej dnia 31 lipca 2015 r. Materiał dowodowy w aktach sprawy także nie potwierdza rozstrzygnięcia sprawy skierowania na staż w jakimkolwiek terminie. Dlatego też art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej w jego przypadku. Powinien natomiast być zastosowany w tej sprawie tryb pozbawienia statusu osoby bezrobotnej przewidziany w art 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem skarżącego, próbę uzyskania od niego oświadczenia, w którym wyjaśniłby przyczynę nieodbycia rozmowy z potencjalnym organizatorem stażu, należy uznać za czynność zbędną do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie istnieje przepis, który ze względu na "prozatrudnieniowy charakter ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" pozwalałby na "wyjątkowe uwzględnienie wyjaśnień strony" i na tej podstawie uprawniałby "do wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt. 6 ustawy, tj. na wniosek strony. Nadto, według strony, nie ma przepisu, na podstawie którego "po przeanalizowaniu akt" można by stwierdzić, iż poprzez złożenie prośby o wyrejestrowanie na podstawie procedury określonej w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, po otrzymaniu odpowiedniej propozycji stażu, ktoś próbuje uniknąć konsekwencji z wcześniej wydanego skierowania. W dalszej części skargi skarżący obszernie uzasadnił zgłoszone na wstępie zarzuty dotyczące naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej w jego sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, przy czym sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, orzekając w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 8 października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, Sąd doszedł do przekonania, że obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną wymienionych decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149) określanej także jako "ustawa o promocji zatrudnienia". Zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który po skierowaniu nie podjął szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od następnego dnia po dniu skierowania na okres wskazany w pkt 3. Organy zatrudnienia zgodnie przyjęły, że skarżący podlega sankcji w postaci obligatoryjnego pozbawienia statusu bezrobotnego z powodu niepodjęcia przez niego stażu po otrzymaniu skierowania z Powiatowego Urzędu Pracy w S. na staż w [...]. W ocenie organu odwoławczego zgłoszenie wniosku o wyrejestrowanie po dacie skierowania na staż nie stanowiło przeszkody w rozstrzygnięciu tej sprawy, w sposób jaki to uczynił organ I instancji. Według skarżącego, wobec faktu zgłoszenia w dniu 30 lipca 2015 r. wniosku o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, stosownie do którego, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który złożył wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego. Złożenie tego wniosku w dniu 30 lipca 2015 r. spowodowało, iż w dniu 31 lipca 2015 r. bezrobotnym już nie był, a więc nie powinien ponosić konsekwencji prawnych z art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Obie instytucje pozbawienia osoby statusu bezrobotnego różnią się konsekwencjami prawnymi dla bezrobotnego, albowiem w przypadku utraty statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, stosuje się okresy tzw. karencji, określone w art. 33 ust. 4 pkt 3, wedle którego, pozbawia się statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. W przypadku rezygnacji na wniosek bezrobotnego przepis ten nie ma zastosowania. Na tym tle zaistniał spór pomiędzy organem zatrudnienia a skarżącym. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje organów obu instancji zostały podjęte na podstawie wadliwie przyjętego stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji niezasadne było zastosowanie przez organy zatrudnienia normy z art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący otrzymał w dniu 28 lipca 2015 r. dwa dokumenty: - skierowanie na staż do [...], - wezwanie do zgłoszenia się w dniu 31 lipca 2015 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. "w celu potwierdzenia gotowości do pracy lub skorzystania z innej formy pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia". Z wypełnionego częściowo przez Powiatowy Urząd Pracy druku skierowania na staż wynika nazwa i adres pracodawcy, numer oferty, dane pracownika do którego należy się zgłosić oraz proponowane stanowisko. W skierowaniu tym nie wpisano natomiast wymaganego dnia i godzin zgłoszenia się kandydata do pracodawcy (vide: rubryki nr 4 i 5 formularza). Z obu wymienionych dokumentów wydanych 28 lipca 2015 r. nie wynika okres w którym skarżący winien był się zgłosić na staż, ani ostateczny termin obowiązkowego stawiennictwa się celem rozliczenia ze skierowania. Wezwanie bezrobotnego do stawienia się w dniu 31 lipca 2015 r. jest nader ogólne, nie wskazujące wprost na wymóg rozliczenia się z otrzymanego skierowania na staż. Zdaniem Sądu, w sytuacji nie wyznaczenia bezrobotnemu ram czasowych do stawienia się na staż u danego pracodawcy, nie można zarzucać bezrobotnemu niezgłoszenia się na staż konkretnego dnia i wyciągać z tego powodu wobec niego konsekwencji prawnych. Z podanych względów Sąd uznał, że organy obu instancji wydały kwestionowane decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa – niewłaściwie ustalając stan faktyczny sprawy, mający kluczowe znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Za nietrafne Sąd uznał również stanowisko organu odwoławczego, jakoby wręczenie bezrobotnemu skierowania na staż stanowiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Takowych skutków nie sposób wywieść z tej czynności materialno-technicznej tym bardziej, że tak wszczęte "postępowanie" w sprawie skierowania na staż powinno się zakończyć decyzją administracyjną lub poprzez inną, przewidzianą prawem formę zakończenia postępowania. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że w przypadku wątpliwości organu co do rzeczywistej gotowości osób posiadających status osoby bezrobotnej do podjęcia pracy lub stażu, wskazywanie konkretnej daty stawienia się u potencjalnego pracodawcy oraz godzin jego pracy w formularzu skierowania, jest tym bardziej uzasadnione. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby dzień określony bezrobotnemu w skierowaniu do stawienia się u pracodawcy był dniem uzyskania skierowania w urzędzie pracy, w szczególności jeśli pracodawca ten prowadzi działalność na terenie tego samego miasta a godziny pracy umożliwiają doń dotarcie osobie bezrobotnej – która zgłaszając się w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy lub skorzystania z innej formy pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia, powinna spełniać m.in. warunek bycia osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy uznając skargę za uzasadnioną, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.