II SA/Sz 1415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z 1 lipca 2017 r., uzupełnionym pismem z 8 września 2017 r. K. F. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] S., położoną przy ul. [...], stanowiącą własność jej ojca - A. K.. Wnioskodawczym wskazała, iż A. K. nigdy nie otrzymał należnego odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia, wobec czego wnosi o załatwienie sprawy w oparciu o art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta S. wydał postanowienie z [...] r., znak: [...] [...], w którym powołując się na art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Uzasadniając ww. postanowienie, organ wyjaśnił, iż sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] S., położoną przy ul. [...], stanowiącą własność A. K., została już w ostateczny sposób załatwiona w trybie administracyjnym decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K., która nie została zaskarżona w administracyjnym trybie, w ustawowym terminie, wobec czego stała się ostateczna. Prezydent Miasta S. wskazał również, iż decyzją z [...] r., znak: [...] [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] r., a Wojewoda S. decyzją z [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w S., wyrokiem z 5 grudnia 1996 r. oddalił skargę K. F. na powyższą decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania Ponadto, organ I instancji wskazał, iż Sąd Okręgowy w K. Wydział Cywilny, postanowieniem z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt I C [...] odrzucił pozew K. F. o zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania wraz z należnymi odsetkami w związku z wywłaszczeniem ww. nieruchomości. Mając na względzie powołane okoliczności, z których wynika, że kwestia ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę została w administracyjnym, jak również w sądowym trybie ostatecznie załatwiona, Prezydent Miasta S. stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej na rzecz K. F., wobec czego należało odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. K. F. wniosła zażalenie, zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie, art. 61 § 3 K.p.a. – przez jego niezastosowanie, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – przez niepodjęcie żadnej czynności, która mogłaby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 124 § 2 i 126 K.p.a. W jego uzasadnieniu wskazała, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego winna być stosowana w ściśle określonych sytuacjach, a mianowicie, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z żądaniem wniosku, wobec czego wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych.Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z okoliczności przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, iż sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę stanowiąca własność A. K. została załatwiona ostatecznie decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r., znak: [...] o ustaleniu stosownego odszkodowania na rzecz A. K., która nie została zaskarżona w administracyjnym trybie, w ustawowym terminie, wobec czego stała się ostateczna. W tej sytuacji wydanie nowej decyzji w sprawie stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ odwoławczy przypomniał również, iż decyzją z [...] r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] r., a następnie Wojewoda S. , orzeczeniem z [...] r. utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w S., wyrokiem z 5 grudnia 1996 r. oddalił skargę na powyższą decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Powołana przez wnioskodawczynię okoliczność następstwa prawnego w postaci nabycia spadku po A. K. nie stanowi podstawy do wydania nowej decyzji administracyjnej, zaś wskazanie iż odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie zostało nigdy wypłacone, również nie daje podstaw do żądania wydania przez organ administracji decyzji w oparciu o art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem akt administracyjny w tej sprawie został wydany. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W wyroku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż Prezydent Miasta S. w sposób prawidłowy rozpatrzył wniosek K. F., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanej we wniosku K. F. z dnia 1 lipca 2017 r. sprawie. Stanowisko organu I instancji, iż jeżeli z przyczyn formalnych brak jest podstaw do załatwienia sprawy w sposób merytoryczny to należy ograniczyć się do wydania rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym, jest trafne. Powyższe postanowienie Wojewody K. F. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 8 K.p.a. - polegające na naruszeniu zasady obiektywizmu; - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przymiotu strony wnoszącej zażalenie w świetle art. 28 K.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności wydania nowej decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Skarżąca skierowała do organów administracji swoje własne roszczenie, które nie zostało rozpatrzone w żaden sposób; - art. 80 K.p.a. - polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a., polegające na wybiórczym sposobie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej, co uniemożliwia rzeczową polemikę w wydanym rozstrzygnięciem; - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - poprzez stwierdzenie, iż wydanie w sprawie nowej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej regulacji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca skierowała do organów administracji swoje własne roszczenie, które nie zostało rozpatrzone w żaden sposób. Z powołanych powyżej względów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. Skarżąca wskazuje, że domagała się wydania decyzji w jej własnej sprawie, abstrahując od tego czy odszkodowanie było jej ojcu wypłacone. Umknęło organom, iż skarżąca skierowała do organów administracji własne roszczenie, które nie zostało rozpatrzone w żaden sposób. Organ ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Skarżąca w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta S. wskazywała, iż nie zostało sprecyzowane w oparciu o którą z przesłanek regulacji art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono jej wszczęcia postępowania, do czego organ II instancji w ogólne się nie odniósł, przytoczył jedynie treść ustawowej regulacji. Skarżąca wskazywała też, że jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, czego zabrakło w niniejszej sprawie, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. VII SA/Wa 2449/13 CBOSA). Czytając zaskarżone postanowienie można odnieść wrażenie, że organ II instancji przedstawił jedynie przebieg dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie oraz powołał rozstrzygnięcia jakie dotychczas zapadły. Mimo, iż organ II instancji, w przeciwieństwie do organu I instancji, zauważył, że postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017r. Sąd Okręgowy w K. odrzucił pozew skarżącej złożony w związku z przedmiotową sprawą, nie badając jego merytorycznej zasadności, nie pokusił się o lekturę motywów takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej w tej sprawie i odesłał skarżącą na drogę postępowania administracyjnego. Podkreślił, że mimo, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest co do zasady roszczeniem z zakresu prawa cywilnego, jego ustalenie następuje w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaznaczył także, że dochodzenie odszkodowania, pomimo jego cywilnoprawnego charakteru, musi nastąpić na drodze administracyjnoprawnej, albowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy pozostają szczególne do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, przewiduje dla niniejszego żądania właściwość organu administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa i opartego na tych przepisach rozstrzygnięcia Przedmiotem skargi jest wydane przez organ I instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przedmiotem którego miałoby być przyznanie Skarżącej, jako spadkobierczyni A. K., odszkodowania za przejętą na rzecz Miasta S. w 1980 r. działkę, którego to odszkodowania - zdaniem Skarżącej - A. K. nie otrzymał. Z akt postępowania w tym dołączonych do nich akt postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej działki na rzecz Miasta S. wynika, iż sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] S., położoną przy ul. [...], stanowiącą własność A. K. została w ostateczny sposób załatwiona w trybie administracyjnym, decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r., znak: [...] o ustaleniu stosownego odszkodowania na rzecz A. K.. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym trybie, wobec czego stała się ostateczna. Stan faktyczny w sprawie, poza kwestią wypłacenia odszkodowania, jest bezsporny. Wynika z niego, iż w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, została wydana decyzja ostateczna. Ponowne rozstrzyganie tej samej kwestii jest w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nieodpuszczalne. Każda decyzja, wydana ponownie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, dotknięta byłaby nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W związku z powyższym organ, mając wiedzę o istniejącym w obrocie prawnym rozstrzygnięciu, po otrzymaniu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie w takiej sprawie, zobowiązany jest odmówić wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Postępowanie takie byłoby bowiem w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. niedopuszczalne. Ponowne wydanie decyzji w sprawie, która została załatwiona decyzją ostateczną dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 145, 145a, 145b, 155 i 156 K.p.a.: są to środki nadzwyczajne, stosowane tylko w sytuacjach w tych przepisach określonych. Powołana przez wnioskodawczynię okoliczność następstwa prawnego w postaci nabycia spadku po A. K. nie stanowi podstawy do wydania nowej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie, tj. przyznania odszkodowania za wywłaszczoną w 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego w tym czasie przez Miasto S. nieruchomość. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania wskazanego przez skarżącą w jej wniosku było właściwym i zgodnym z prawem działaniem organu. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że okoliczność, iż odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie zostało wypłacone (pomijając w tym miejscu kwestie dowodowe), nie daje podstaw do żądania przez spadkobiercę osoby uprawnionej wydania przez organ administracji, w oparciu o art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowej decyzji w tej sprawie, skoro akt administracyjny w tej sprawie był już wydany. Nieuprawnione jest twierdzenie Skarżącej, iż złożenie przez nią wniosku w tej sprawie (z dnia 1 lipca 2017 r.) wszczyna nową, inną podmiotowo sprawę wobec czego bezpodstawne jest odwoływanie się przez organ do wydanego już w tej sprawie aktu tej decyzji z dnia [...] r. Sprawa administracyjna jest bowiem określona przez jej przedmiot - tu przedmiotem sprawy było odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] r., która jest prawomocna. W takiej sytuacji - jak już wyżej wskazano - znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze zasad i przepisów. W przypadku uznania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w sposób merytoryczny, organ administracji publicznej winien ograniczyć się do wskazania przesłanek niemożności zakończenia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Skoro brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to tym samym nie jest zasadne twierdzenie Skarżącej, iż jej wniosek kreuje nową sytuację prawną z punktu widzenia sprawy administracyjnej. Następstwo prawne niesie za sobą skutki w sferze prawa cywilnego spadkowego. Jego przedmiotem – w okolicznościach niniejszej sprawy – może być jedynie roszczenie o wypłatę niewypłaconego dotychczas odszkodowania. Jest to kwestia regulowana przepisami prawa cywilnego i w żadnym wypadku nie kreuje nowej sprawy administracyjnej, jeżeli w tym trybie sprawa była już rozstrzygnięta. Należy też mieć na uwadze, iż Skarżącej, jako spadkobierczyni A. K., nie może w tej sprawie przysługiwać więcej praw (uprawnień) niż samemu A. K.. Gdyby natomiast twierdzenia Skarżącej potraktować w oderwaniu od jej uprawnień spadkowych (tak można rozumieć przedstawiony wyżej zarzut skargi, iż jest to jej "własna" sprawa), to również zastosowanie znajduje tu art. 61a § 1 K.p.a., albowiem Skarżącej nie przysługują w tej sprawie żadne własne uprawnienia, skoro w dacie przeprowadzenia wywłaszczenia nie przysługiwały jej żadne prawa do wywłaszczanej nieruchomości, zatem nie mogła być stroną w tej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a podlega oddaleniu.