II SA/Sz 1418/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi C. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] r. Nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III, zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz adwokata J.L. kwotę (...) złotych, która obejmuje podatek VAT w kwocie (...) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Upomnieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał C.D. do wykonania, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, rozbiórki ganku wejściowego o wymiarach 1,20 x 2,30 m, dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], bez pozwolenia na budowę. W treści upomnienia organ podał, że obowiązek ten wynika z decyzji tego organu z dnia [...] r., znak: [...] i stał się ostatecznie wymagalny dnia [...] r. Zobowiązany pomimo upomnienia, nie wykonał przedmiotowego obowiązku. Z powodu uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązków określonego w decyzji z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na zobowiązanego C.D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Równocześnie wezwano zobowiązanego do: 1) wpłacenia powyższej grzywny w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazane konto, gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie na wyżej wymienionego zostanie nałożony inny środek egzekucyjny - wykonanie zastępcze. Łącznie z postanowieniem doręczono C.D. tytuł wykonawczy z dnia [...] r. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie złożył C. D. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu zażalenia podnosił, że ustalona grzywna jest zawyżona, gdyż ustalona została z powierzchni budynku mieszkalnego, a skarżący jest właścicielem tylko 1/3 budynku. Ponadto wskazał, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania ganku lub legalizacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, której zobowiązany nie wykonał, pomimo upomnienia. Dalej Wojewoda stwierdził, że ustalona wysokość grzywny jest zgodna z przepisem art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz, że postępowanie organu pierwszej instancji jest zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia rozbiórki ganku została już ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt [...], oddalającym skargę C.D. na decyzję WINB w [...] z dnia [...] r. Ponadto organ wyjaśnił, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna podlega umorzeniu, a w przypadku uiszczenia lub ściągnięcia grzywny, może być ona w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego zwrócona w całości lub w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] C.D. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając, że wydane zostało bezprawnie. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim podkreślił, że wystąpił do Urzędu Gminnego w [...] o zalegalizowanie ganku lub użytkowania, zgodnie z przepisami obowiązującymi przed 15 lipca 2004 r. Jednak Urząd Gminy w [...] nie podjął żadnych czynności i nie wydał żadnej decyzji. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji nie może być karany za naruszenie prawa administracyjnego przez organy administracji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Na postępowanie egzekucyjne bez wpływu pozostają bowiem jakiekolwiek inne postępowania administracyjne dotyczące ganku mającego ulec rozbiórce. Organ egzekucyjny zobowiązany jest działać zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - art. 29 § 1 ww. ustawy. Z tych względów zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt l! SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych obowiązany jest doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32. Zobowiązanemu zaś przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] doręczył stronie skarżącej tytuł wykonawczy łącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego ze zgłoszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte i podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest etapem postępowania egzekucyjnego. Co się tyczy wszczęcia postępowania egzekucyjnego to następuje ono albo na wniosek wierzyciela, a jeśli wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot z urzędu. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel lub organ egzekucyjny, jeśli ten ostatni jest jednocześnie wierzycielem. Z treści art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że tytuł wykonawczy wystawia się według określonego wzoru. Wzór ten określił w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Chodzi tu o wzór zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Ponadto z art. 26 i art. 27 wynika, że tytuł musi być zaopatrzony w odcisk pieczęci urzędowej. Stosownie zaś do art. 27 § 1 cytowanej ustawy tytuł wykonawczy powinien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego albo zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odciski pieczęci urzędowej wierzyciela, 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach nie zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Tymczasem tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...], ma istotne braki w tym względzie. W szczególności brakuje na nim odcisku pieczęci urzędowej. Niedopełnienie powyższego obowiązku przez wierzyciela dyskwalifikuje przedmiotowy tytuł wykonawczy z przyjęcia go do realizacji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego też nie mógł być podstawą do wszczęcia egzekucji. A zatem bez uprzedniego usunięcia tego braku organ egzekucyjny nie mógł wydać postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wobec niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego z uwagi na wadliwość tytułu wykonawczego. W związku z powyższym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.