II SA/Sz 142/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak ( spr ) Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. C. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę [...] tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę [...] złote tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) po przeprowadzeniu na wniosek H. S. z dnia 8 lipca 2001 r., postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku warsztatowo – garażowego wybudowanego przez M. i Z. P. na działce nr [...] położonej w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wydania decyzji nakazującej M. i Z. P. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku warsztatowo – garażowego wybudowanego na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, z którego wynika, że na wniosek H. S. z dnia 8 lipca 2001 r. decyzją z dnia [...], odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Rozpoznając odwołanie H. S. od ww. decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę H. S. na ww. decyzję organu II instancji, wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], uchylił decyzję organu I i II instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek po raz pierwszy pojawił się na mapach geodezyjnych w kwietniu 1996 r. przy okazji pomiarów dot. aktualizacji mapy do celów projektowych. Zgromadzone informacje wskazują jednak na to, że obiekt powstał wcześniej niż twierdzi skarżący, a zatem mógł być wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Urząd Gminy w G. i Starostwo Powiatowe w K. nie znalazły w swoich archiwach żadnej dokumentacji związanej z przedmiotowym obiektem. Organ I instancji wziął pod uwagę, iż już raz wydana była decyzja z dnia [...], nakazująca M. i Z. P. zgłoszenie do użytkowania w terminie do dnia 30 listopada 1999 r. przedmiotowego budynku. Decyzję tą otrzymał w dniu 5 listopada 1999 r. także H. S., uczestniczący w postępowaniu jako strona i nie wniósł odwołania od ww. decyzji. M. i Z. P. nałożony obowiązek wykonali, czego dowód stanowi przyjęte przez Starostwo Powiatowe w K. pismem z dnia 31 grudnia 1999 r., nr [...], zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nadto Wójt Gminy G. w piśmie z dnia 19 maja 2005 r., nr [...] oświadczył, że przedmiotowy budynek nie naruszał obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, a na częściową lokalizację obiektu na terenie działki [...] Wójt Gminy wyraził ustną zgodę. W trakcie kontroli obiektów w dniu 16 czerwca 2005 r. stwierdzono, iż są one użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], odmówił wydania decyzji nakazującej M. i Z. P. rozbiórkę budynku warsztatowo – garażowego i dwóch silosów stalowych wybudowanych na działce nr [...] w O.. Od powyższej decyzji odwołał się H. S., w wyniku czego organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność wydania dwóch decyzji – odrębnie dla budynku warsztatowo – garażowego odrębnie dla silosów. W związku z tym organ orzekł jak w sentencji. Od decyzji tej odwołanie wniósł H. S.. W odwołaniu wskazał, iż na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lipca 1987 r. obiekt szopogarażu nigdy nie powstał. W Jego ocenie czterostanowiskowy warsztato – garaż z kondygnacją magazynową poddasza, na budowę którego M. i Z. P. nigdy nie uzyskali jego zgody i o taką też nie występowali, jest samowolą budowlaną. Świadczy o tym brak dokumentów związanych z budową oraz wybudowanie obiektu częściowo na drodze gminnej. Reasumując skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania postanowień prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dnia 21 października 2004 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...], udzielił M. P. pozwolenia na budowę budynku szopogarażu na działce siedliskowej. W aktach archiwalnych Gminy G. i Starostwa Powiatowego w K. nie zachowały się dokumenty związane z tą decyzją. Natomiast z udostępnionych przez Starostę K. dokumentów dot. spornej inwestycji wynika, że pismem z dnia 31 grudnia 1999 r. M. i Z. P. będący następcami prawnymi M. P. zawiadomili Starostwo Powiatowe w K. o zakończeniu budowy budynku magazynowo – garażowego, zrealizowanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Do zawiadomienia dołączono oświadczenie kierownika budowy oraz plan usytuowania i ocenę stanu technicznego budynku, sporządzoną przez uprawnioną osobę. Pismem z dnia 31 grudnia 1999 r. Starostwo Powiatowe w K. potwierdziło przyjęcie ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Fakt wybudowania tego obiektu w 1987 r. potwierdzają świadkowie S. M., S. O., E. D. i Z. S.. Nadto o prowadzeniu przez M. P. budowy w latach 1987-1988 świadczą dokumenty przedstawione przez M. i Z. P.: pismo Naczelnika Gminy w G. z dnia 25 czerwca 1988 r. oraz pisma Urzędu Gminy w G. z 1987 r. o przyznaniu materiałów budowlanych. Wybudowanie budynku magazynowo – garażowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lipca 1987 r. potwierdził także skarżący podczas kontroli utrzymania obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 26 października 1999 r. w notatce służbowej, stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli spisanej przy udziale tylko jednego ze współwłaścicieli nieruchomości - H. S., jest zapis "Obiekt nr 7 – garaż magazyn należy do Z. P. w stanie dobrym wybudowany na zasadzie pozwolenia na budowę z 9 lipca 1987 r. – zgłosić do użytkowania". Wydana w wyniku powyższej kontroli decyzja z dnia [...], w której w punkcie 4, nakazano zgłoszenie do użytkowania garażu – magazynu, wybudowanego na podstawie ww. pozwolenia, nie została przez skarżącego zakwestionowana. Argumentu skarżącego zawartego we wniosku o nakazanie rozbiórki, że budynek wybudowano w latach 1996 – 1999 nie potwierdzają również dowody geodezyjne, gdyż z dokumentów przedstawionych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. przy piśmie z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że w dniu 17 kwietnia 1996 r. sporny obiekt już istniał. Pomimo stosowania przez organy różnego nazewnictwa, chodzi o ten sam budynek. Użycie różnych nazw wynika z różnie określanego, w różnym okresie jego przeznaczenia. W trakcie kontroli obiektu przez organ nadzoru budowlanego w K. w dniu 16 czerwca 2005 r. stwierdzono, że budynek ten pełni funkcje magazynowo – garażowo – gospodarczą. W konkluzji organ stwierdził, że w świetle przedstawionych dowodów nie można uznać, że sporny budynek jest samowolą budowlaną, a co za tym idzie rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania nakazu jego rozbiórki jest zasadne i zgodne z prawem. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył H. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że w aktach Gminy G. oraz Starostwa Powiatowego w K. dokumenty związane ze spornym budynkiem nie zachowały się, ponieważ ich nie było. W ocenie skarżącego powoływanie się przez organ na zeznania świadków nie ma żadnego znaczenia prawnego, dowodowego ani wiarygodności, a przedstawione przez M. i Z. P. rachunki na zakup materiałów budowlanych wcale nie dowodzą, że zostały one zużyte na budowę warsztato-magazynu w latach 1987-88, gdyż w latach 1980-1990-2002 prowadzili oni prace remontowe domu mieszkalnego części parterowej. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego I i II instancji nie rozróżniają parterowego szopogarażu na który w 1987 r. było wydane pozwolenie dla M. P. i które w 1989 r. straciło ważność, od czterostanowiskowego warsztato-garażu z poddaszem magazynowym przypisując mu nieważne od 7 lat pozwolenie na budowę. Końcowo skarżący wskazał, że samowolę budowlaną potwierdza brak ustalonych praw własności gruntu na cele budowlane działki nr [...] i drogi gminnej nr [...], aktualnego pozwolenia na budowę oraz projektu i dziennika budowy realizowanego obiektu budowlanego. Na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 67 § 1, 2 oraz art. 71 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Analizując akta oraz mając na uwadze aktualny stan prawny sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga winna zostać oddalona, mimo że zarzuty podniesione w skardze, jak i na rozprawie nie są pozbawione uzasadnienia. Skarżący słusznie zarzuca, że zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą wydano beze wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zebranego przez organy materiału dowodowego nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości aby obiekt budowlany rozbiórki, którego żąda skarżący, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lipca 1978 r. Spowodowane jest to głównie, trafnie wskazanym przez pełnomocnika skarżącego, faktem przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności chodzi tu o powołanie się przez organy na zeznania świadków, których nie przesłuchano z zachowaniem przewidzianej w przepisach k.p.a. formy protokołu. W rezultacie skrzący nie miał możliwości uczestniczyć w przeprowadzaniu tych dowodów, ani wypowiedzieć się co do ich treści. Takie naruszenie przepisów procedury powoduje, że zeznania te nie mają mocy dowodowej – art. 80 k.p.a. Natomiast pozostałe dowody zebrane w sprawie tylko w sposób pośredni mogą świadczyć o wybudowaniu przedmiotowego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z 9 lipca 1978 r. Pomimo wskazanych powyżej naruszeń przepisów proceduralnych Sąd doszedł do przekonania, że bezcelowe jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie zależnie bowiem od tego jaki wynik przyniesie to postępowanie to i tak w odpowiedzi na wniosek skarżącego o nakazanie M. i Z. P. rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego należało będzie odmówić wydania takiej decyzji. Takie właśnie rozstrzygnięcie zapadło w zaskarżonej decyzji i należałoby je bezsprzecznie uznać za prawidłowe, gdyby zebrany materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lipca 1978 r. Takie samo rozstrzygnięcie musiałoby jednak zapaść gdyby okazało się, że pozwolenie na budowę z dnia 9 lipca 1978 r. straciło ważność i M. i Z. P. rozpoczynając budowę w 1996 r., jak twierdzi skarżący, popełnili samowolę budowlaną. Wynika to ze zmienionych przepisów ustawy Prawo budowlane. Chodzi tu o zmianę treści przepisu art. 48 wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie nakazuje się rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów. W takim przypadku przeprowadza się procedurę legalizacyjną. Zmienione przepisy znalazłyby zastosowanie w sprawie z mocy przepisu art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, który nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 48 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Z dotychczas dokonanych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania planu zagospodarowania przestrzennego – pismo Wójta Gminy G. z dnia 19 maja 2005 r. (k-30 akt administracyjnych). Budowa ta nie narusza również przepisów, w tym techniczno budowlanych – pismo Starosty K. z dnia 31 grudnia 1999 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego dołączono ocenę stanu technicznego wybudowanego obiektu sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Z powyższego wynika, że gdyby M. i Z. P., jak twierdzi skarżący, popełnili samowolę budowlaną, to i tak nie można byłoby nakazywać rozbiórki obiektu, tylko przeprowadzić procedurę legalizacyjną. Tak byłoby w istocie gdyby nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5 poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jego brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r., nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany istnieje od 1996 r. Wynika to z pisma Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...], oraz dołączonej kopii szkicu nr 7 z dnia 17 kwietnia 1996 r., na którym przedmiotowy budynek został naniesiony. A zatem do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin od zakończenia budowy. Oznacza to, że nawet gdyby okazało się, że M. i Z. P. popełnili samowolę budowlaną, to i tak z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od zakończenia budowy mieliby tylko obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. M. i Z. P. pismem z dnia 31 grudnia 1999 r. zgłosili w Starostwie Powiatowym w K. do użytkowania przedmiotowy budynek - zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 października 1999 r., nr [...], nakazująca dokonanie takiego zgłoszenia. Opisane powyżej okoliczności skłoniły Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja, pomimo odmiennego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.