II SA/Sz 142/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. R., A. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego B. R. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...]([...]) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu przez skarżących A. K. i S. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej przywoływanej jako "k.p.a."), art. 50 do art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 dalej przywoływanej jako; "u.p.i.z.p"), oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, wydaną na skutek wniesionego odwołania B. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], ustalającej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., położonej w gminie C., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wydanie powyższej decyzji poprzedziło ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku ze złożonym w dniu [...] grudnia 2017 r. wnioskiem inwestora wraz z dołączonym opracowaniem pod nazwą "Klasyfikacja przedsięwzięcia" o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji; Kolegium po rozpatrzeniu odwołania właścicielki sąsiedniej nieruchomości decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. W następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., organ gminny odmówił ustalenia lokalizacji opisywanej inwestycji celu publicznego. W wyniku odwołania wniesionego przez [...] Spółkę z o.o., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] września 2018 r., nr [...]). Burmistrz Miasta i Gminy C. rozpatrując po raz trzeci wniosek [...] Spółki z o.o., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Na skutek odwołania wniesionego przez B. R. - właściciela sąsiedniej posesji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, wskazując na uchybienia w postaci braku uzgodnień (art. 53 ust.4 u.p.i.z.p.). Po sporządzeniu projektu decyzji ustalającej lokalizację wnioskowanej inwestycji przez osobę uprawnioną o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.i.z.p., organ poddał uzgodnieniom projekt decyzji przesyłając do: - Starosty [...] - jako organu właściwego w sprawie wyłączenia gruntów rolnych pod ich zabudowę w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; - Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. Wydział Spraw Terenowych w Z. - jako organu właściwego w sprawach ochrony przyrody. Burmistrz Miasta i Gminy C. w dniu [...] czerwca 2019 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołał się B. R., właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką objętą inwestycją, podnosząc następujące zarzuty: 1. w związku z obecnością dwóch wież stacji telefonii komórkowej w bliskiej odległości od stacji planowanej dojdzie do kumulacji pola elektromagnetycznego nad całą miejscowością, zaś w dokumentacji projektowej brakuje wyliczeń tego rodzaju, a przy tym nakładanie się pól elektromagnetycznych powinno spowodować obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 2. Regionalny Dyrektor ochrony Środowiska uzgodnił projekt - pomijając strony postępowania, a przy tym nie uwzględniono występowania na przedmiotowym terenie "gatunku naturowego" - traszki grzebieniastej, dlatego też wydanie decyzji o lokalizacji winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji środowiskowej, zaś z zebranego przez organ materiału dowodowego nie wynika, czy inwestor wystąpił o wydanie takiej decyzji, a jest to istotne, ponieważ wnioskowane przedsięwzięcie znajduje się na dwóch obszarach NATURA 2000; decyzja organu I instancji została wydana dla obszaru mniejszego niż wskazany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji; realizacja inwestycji odbywać się będzie w granicach terenu oznaczonego A,B,C,D, a zapis decyzji może skutkować tym, że maszt można będzie postawić w miejscu innym, np. bliżej zabudowań, a to powoduje, że decyzja nie zabezpiecza interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Kolegium wskazało przepisy prawa, na podstawie których wydano decyzję I instancji i odwołało się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zaliczenia do celu publicznego budowy obiektu radiokomunikacyjnego (art. 6 pkt 1), a także definicji łączności publicznej (art. 4 pkt 18). Organ ten przytoczył również definicję publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne). Na tych podstawach Kolegium za bezsporne uznało, że przedmiotowa inwestycja dotycząca stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Po przywołaniu przepisów z zakresu ochrony środowiska, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. z 2016 r. poz.71), w którym to w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 wyszczególniono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze znacząco i potencjalnie znacząco) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, Kolegium wskazało, że podstawowym celem tych przepisów jest ochrona zarówno ludzi jak i środowiska przed negatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, emitowanych do środowiska poprzez utrzymywanie odpowiednich ich poziomów wokół danej instalacji. Zgodnie z wymaganiami przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska w trakcie kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, brane są pod uwagę następujące parametry oceny: 1) moc zastępcza promieniowana izotropowo z pojedynczej anteny (EIRP); 2) odległość środka elektrycznego anteny, wyznaczona dla miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny, przy uwzględnieniu zarówno kąta azymutu, jak i pochylenia wiązki głównej. Zatem do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą w szczególności: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, liczba anten, moc promieniowania każdej z anten (EIRP), a także emisja pola elektromagnetycznego oraz odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi. Dopiero więc określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji wobec miejsc dostępnych dla ludności pozwala na dokonanie oceny inwestycji i jej charakteru. W ocenie organu odwoławczego istotnym dowodem w tej sprawie jest opracowanie dotyczące skali oddziaływania omawianej inwestycji na środowisko p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", które zostało przez wnioskodawcę przedłożone wraz z wnioskiem. W opracowaniu tym znajduje się następująca charakterystyka wnioskowanej inwestycji: stacja bazowej telefonii komórkowej (jako urządzenia łączności publicznej, w skład której wchodzić będą: wieża wolnostojąca o konstrukcji stalowej o wysokości 61,95m n.p.t., na której zawieszonych zostanie 12 anten nadawczych na wysokości 59,3 m n.p.t. (sektorowych i tzw. radiolinie), w 3 sektorach o azymutach: 10°, 110° oraz 240° (po 4 anteny na sektor); przy wieży na powierzchni terenu posadowiony będzie obiekt zawierający urządzenia sterujące. Źródłem promieniowania elektromagnetycznego emitowanego do środowiska będzie 12 w/w anten sektorowych o mocy EIRP większej od 5000W lecz mniejszej niż 10000W. W tabeli znajdującej się w przywołanym opracowaniu, na stronach 2 i 3 przedstawiono pochylenie głównej wiązki promieniowania każdej anteny dla analizowanych mocy promieniowania, zawartej w przedziale mocy 5000 W< EIRP< 10 000 W, na azymutach: 10°,110°, 240°, w odległości 200 m od wieży, w osi głównej wiązki z odchyleniem anten (tilt) 10°: dla 4 anten sektorowych (Ab A2 , A3, A4) ukierunkowanych na azymut 20° i z pochyleniem 10°, minimalna wysokość od poziomu terenu do osi głównej wiązki wynosić będzie 22,4m n.p.t.; dla 4 anten sektorowych (Bb B2, B3, B4) ukierunkowanych na azymut 110°, minimalna wysokość do osi głównej wiązki wynosić będzie 19,3m n.p.t. ; dla 4 anten sektorowych (C1, C2 , C3, C4) ukierunkowanych na azymut 240° , minimalna wysokość do osi głównej wiązki wynosić będzie 29,4m n.p.t., co oznacza, że zachowane będą wartości normatywne wskazane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Podsumowując, organ odwoławczy, za autorem opracowania, na podstawie wskazanych powyżej obliczeń stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów, czyli inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co powoduje, że decyzja o lokalizacji inwestycji dla wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie musi być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowywaniach. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wywiązał się z obowiązków wskazanych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w trybie art. 53 ust. 3 u.p.i.z.p. sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji w treści której wskazano, iż dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji położony jest w obszarze chronionego krajobrazu "[...] oraz w dwóch obszarach specjalnej ochrony [...] oraz "[...]". W części końcowej analizy stwierdzono, iż planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych dla obszaru, w którym planowana jest lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organu odwoławczego projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przez spółkę przedsięwzięcia został sporządzony przez osobę uprawnioną (mgr inż. arch. B. uprawnienia [...]). Został również poddany uzgodnieniom: z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w kontekście położenia w obszarach objętych przepisami ustawy o ochronie przyrody, która stosownymi przepisami ustala specjalną ochronę tzw. obszarów "Natura 2000", co znalazło wyraz w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Ponadto, projekt ten został uzgodniony ze Starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych o czym świadczy treść postanowienia z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że okoliczność, iż lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru "Natura 2000" nie przesądza jeszcze o braku możliwości jego realizacji. Warunkiem koniecznym jest natomiast stwierdzenie przez organy braku negatywnego oddziaływania na ten obszar, na przedmiot i cel ochrony, czego dowodem jest dokonane uzgodnienie organu ochrony środowiska w trybie ustawy o ochronie przyrody, która to ustawa swymi przepisami obejmuje również obszary specjalnej ochrony "Natura 2000". Odnosząc się zaś do podniesionego zarzutu o nieuwzględnieniu nakładania się pól elektromagnetycznych z istniejących już stacji telefonii komórkowej z polami elektromagnetycznymi emitowanymi z planowanej stacji - Kolegium stwierdziło, że obowiązujące w tych sprawach wyżej przywołane przepisy nie stanowią o tym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli B. R., A. K. i S. K., wnosząc o jej uchylenie jak również decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania mających, ich zdaniem, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez procedowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2019 r. odwołania B. R., od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości S., położonej w gminie C., wskutek czego utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy; - art. 3 ust. 1, pkt 17a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; inwestycja jest znacząco oddziałująca na środowisko, tj. skutkuje pogorszeniem stanu siedliska przyrodniczego lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000"; - art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. – organ ochrony środowiska nie posiadał informacji o obecność przedmiotu ochrony na działce, na której prowadzona będzie inwestycja przed wydaniem uzgodnienia. W uzasadnieniu strona podała, powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., że Kolegium w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], która to została uchylona decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Wobec powyższego strona domaga się stwierdzenia nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] jako dotyczącej sprawy poprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Odnośnie do pozostałych zarzutów strona skarżąca podała, że organ ochrony środowiska nie posiadał informacji na temat istnienia "gatunku naturowego" - traszki grzebieniastej, która występuje na terenie planowanej inwestycji i obszarów przyległych. Według wiedzy strony skarżącej traszka grzebieniasta oraz inne gatunki rzadkich i chronionych zwierząt występują w znacznej części miejscowości. Pokaźna populacja tego płaza zimuje w m.in. w piwnicach i studniach. Na działkach sąsiednich nr: [...] poprzednia właściciel działki [...] miała potwierdzać występowanie traszki w rowie melioracyjnym (działka obecnej inwestycji), ale także m.in. w studni działki nr [...]. Gatunek ten jako będący przedmiotem ochrony UE w obszarze "Natura 2000" został wymieniony w załącznikach Dyrektywy Siedliskowej z 1992 r., dlatego wydaje się to być także przesłanką do wykonania kolejnych badań w celu oceny jego populacji i wykonania oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, w ocenie strony, zgodnie z art. 145 § 1. pkt 5 k.p.a. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a to spowodowało zaistnienie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej. Zgodnie natomiast z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 3.1., pkt,17a) – (prawidłowo art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody), każda czynność skutkująca pogorszeniem stanu siedliska przyrodniczego lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000" jest znaczącym oddziaływaniem na ten obszar - w ocenie strony tu rozumie się przez to oddziaływanie na cele ochrony wymienionego obszaru - dla obszaru Uroczyska Puszczy [...] gdzie jednym z przedmiotów ochrony jest m.in. traszka grzebieniasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o., działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił również, że pomimo błędu w pierwszych akapitach decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r., w uzasadnieniu tej decyzji organ jednoznacznie odnosi się do decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r., co oznacza że przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym jest to rozstrzygnięcie, powyższe wynika również z analizy przeprowadzonej procedury uzgodnieniowej, w trakcie której sporządzono projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przesłano go odpowiednim organom. Uczestnik postępowania podał również, że przedmiotowa decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego została wprowadzona w dalszy etap procedowania inwestycji budowy wieży telekomunikacyjnej w miejscowości S., na działce nr [...], poprzez pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie tej procedury prowadzący ją Starosta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wezwał Spółkę do przedstawienia wymaganych prawem dokumentów - art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 106 i 123 k.p.a., celem stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku lub braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie uczestnika postępowania z treści postanowienia Starosty [...] wynika, iż przesłanką do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia dokumentów organowi, było zaskarżenie decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] i ją poprzedzającej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym strona skarżąca wniosła, iż na terenie przedmiotowej działki inwestycyjnej znajduje się siedlisko traszki grzebieniastej (Triturus cristatus), stanowiącej przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 pn. [...] Ponadto, Spółka oświadczyła, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. przedłożyła Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. wymagane w procedurze oceny odziaływania na obszar Natura 2000 dokumenty. Uczestnik dodał również, że w związku z wnioskiem Spółki, organ ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., po przeprowadzeniu własnej procedury wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (sygn. [...]) nienakładające obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, dlatego też przedłożona skarga jest bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem, sąd doszedł do przekonania, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") regulujące zasady wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem pozostaje, że realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej objętej tym postępowaniem jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej (vide wyroki NSA z: 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07; 23 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1829/12, dostępne jak pozostałe cyt. orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Nadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zatem z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Jednocześnie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że podstawowym przepisem, określającym standardy jakości środowiska dotyczące ochrony przed polami elektromagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), obowiązujące w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej Zostało ono wydane zgodnie z upoważnieniem zawartym w artykule 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Określono w nim, między innymi, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz, a więc o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej. Standard jakości środowiska określony jako dopuszczalny poziom składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz w miejscach środowiska dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pól elektromagnetycznych o takich częstotliwościach można jako standardu jakości środowiska używać także gęstości mocy pola. Dopuszczalny poziom gęstości mocy wynosi w Polsce 0,1 W/m2. Z akt sprawy nie wynika czy przedsięwzięcie przekracza ww. gęstość mocy. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając zatem sprawę należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał organom podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego przedmiotowej stacji bazowej nie powinno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie przewidywał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. składającą się z wieży wolnostojącej z systemem anten, w tym anteny sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), urządzeń sterujących u nasady wieży z wewnętrzną linią zasilającą o całkowitej konstrukcji 62 m n.p.t. na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C.. Do wniosku została dołączona dokumentacja techniczna kwalifikacji przedsięwzięcia, wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczono oddziaływać na środowisko. Podkreślić trzeba, że ani z przedmiotowego wniosku, ani z ww. kwalifikacji przedsięwzięcia nie wynika ilu anten dotyczy wniosek. Dopiero z aneksu nr 1 do kwalifikacji przedsięwzięcia, z tabel i rysunków, wynika że przedsięwzięcie obejmuje 12 anten sektorowych oraz podane zostały azymuty dla poszczególnych anten umieszczonych na wysokości 59,3 m n.p.t. Organy korzystając z ww. dokumentów prywatnych, którymi bezsprzecznie są Kwalifikacja przedsięwzięcia, a także charakterystyka zabudowy i zagospodarowania, nie dokonały oceny tych dokumentów. Zdaniem sądu, niewystarczające było przyjęcie danych wynikających z przedłożonych przez inwestora opracowań, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wiadomo jakimi autor opracowania dysponuje uprawnieniami. Dokumenty te zawierają obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i oceniają, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w mniejszym lub większym zakresie ustalenia i wnioski zawarte w tych dokumentach jedynie bezrefleksyjnie powtórzyły, nie przedstawiając stanowiska własnego. A przecież organy administracyjne prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. W przypadku wątpliwości, bowiem inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej stanowią materię wymagającą wiedzy wysoce specjalistycznej i technicznej, organ ma możliwość np. powołania biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji. Przed wydaniem decyzji organ winien więc poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, jej realnym wpływie na środowisko. Obowiązkiem organu było porównanie mocy każdej z planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Należy przy tym pamiętać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10). Dodać również należy, że autor "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazał, iż równoważną moc promieniowania wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na pobliskim terenie znajdują się inne zrealizowane już stacje bazowe telefonii komórkowej. Tym samym autor opracowania każdą antenę traktował jako indywidulaną instalację. W konsekwencji przyjętego założenia w opracowaniu nie zsumowano parametrów anten pod kątem możliwości kumulacji wartości mocy poszczególnych anten działających łącznie. W efekcie, powyższe założenia pozwoliły na przyjęcie, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu. Jest ona bowiem dowodem w postępowaniu administracyjnym i jak każdy inny dowód podlega, zgodnie z art. 80 k.p.a., ocenie organu prowadzącego to postępowanie. Tym samym złożony przez stronę dokument zawierający kwalifikację przedsięwzięcia, podlega wszechstronnej, wyczerpującej a przede wszystkim samodzielnej ocenie organu administracji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy bezsprzecznie do obowiązków organu administracji, ponieważ to on rozstrzyga sprawę a nie osoba sporządzająca taką kwalifikację. Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ powinien zatem samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Taka ocena nie może ograniczać się tylko do cytowania fragmentów kwalifikacji przedsięwzięcia opracowanej przez inwestora. Bez prawidłowego ustalenia kluczowych parametrów inwestycji nie sposób bowiem rozstrzygnąć o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyniki analizy dokonanej w tym względzie przez organ, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie pozwalają przyjąć, że organy dokonały oceny przedmiotowej przedsięwzięcia w omawianym zakresie. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść należy, że w ocenie sądu organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Dla prawidłowego ustalenie stanu sprawy niezbędne było zatem zbadanie planowanej inwestycji, poddanie wnikliwej analizie parametrów technicznych i użytkowych planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15,) Dla wyjaśnienia, czy moc anten przewidzianych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, nie kumuluje się wzajemnie konieczne było przeprowadzenie przez organy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. a w przypadku braków w tym zakresie, jego uzupełnienie. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko - podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie - zgodnie z którym, począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18). Wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Istotne znaczenie- wbrew twierdzeniom inwestora – ma posadowienie w pobliżu nowo planowanej inwestycji innych wież telefonii komórkowej. Kwestia kumulacji pól elektromagnetycznych, którą w sposób wymijający potraktowało Kolegium jest istotna z punktu widzenia ich wpływu na ocenę środowiskową inwestycji, która dopiero ma powstać. Obowiązkiem organu jest zatem ocena środowiskowa zarówno w odniesieniu poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej jak i tych pochodzących z innych źródeł, których promieniowanie mogłoby się nakładać z pochodzącym z projektowanej stacji. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organów będzie dokonanie wnikliwej analizy parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia, w tym zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy uwzględniając możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują i na podstawie tych ustaleń dokonanie oceny, co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy uwzględnią również zawartą w niniejszym wyroku ocenę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 223 § 2 ww. ustawy uwzględniając okoliczność nieuiszczenia przez dwoje skarżących wpisu od skargi.