II SA/Sz 1427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. T. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013 r. poz. 267.), art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [..] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż w sprawie wydane zostały dwie decyzje. W pierwszej decyzji z dnia [...] r. wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na kwotę [...] zł. Wskutek zastrzeżeń J. P., organ I instancji, po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji związanej z ustaleniem opłaty adiacenckiej, przychylił się do wniosku skarżącej i ponownie zlecił oszacowanie nieruchomości. Uchylił swoją pierwszą decyzję z [...] r. i wydał nową decyzję z [...] r., nr[...] , w której wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, została ustalona na kwotę [...] zł. Następnie Kolegium podało, że w operacie szacunkowym z [...] r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową nieruchomości: przed podziałem na kwotę [...] zł, po podziale na kwotę [...] zł. Natomiast wartość poszczególnych działek po podziale wynosiła: [...] działka nr [...] zł, razem [...] zł. W operacie szacunkowym z [...] r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową nieruchomości: przed podziałem na kwotę [...] zł, po podziale na kwotę [...] zł. Wartość poszczególnych działek po podziale wynosiła: [...] zł, razem [...] zł. Zdaniem Kolegium, z zestawienia powyższych "słupków" bezspornie wynika, że rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym z [...] r., oszacował przedmiotową nieruchomość o wiele korzystniej, z punktu widzenia wysokości opłaty adiacenkiej, niż w operacie szacunkowym z [...] r. Porównanie wycen z operatów z czerwca i [...] r. wyraźnie wskazuje, że wartość rynkowa poszczególnych działek po podziale została obniżona. W szczególności obniżona została wartość spornej działki nr [...] zł na kwotę [...] zł. Obniżona została również wartość nieruchomości przed podziałem. Te okoliczności wpłynęły na obniżenie wysokości opłaty adiacenckięj z [...] zł. Poprawność powyższych ustaleń, wynikająca z uważnego porównania obu operatów szacunkowych, nie budzi wątpliwości Kolegium. W tej sytuacji za nieuzasadniony Kolegium uznało podnoszony w odwołaniu zarzut, że od kwoty [...] zł należało odliczyć wartość [...] zł. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe określenie wartości nieruchomości przed i po podziale, a tym samym błędne ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 2 i 80 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału, naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 8 i 107 § 1 i 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr[...] . W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że niedorzecznym jest aby ustalona wartość rynkowa tych samych nieruchomości przed podziałem (czyli w tym samym momencie) różniła się od siebie o ponad [...] tysięcy złotych. Oznacza to, że pierwszy operat szacunkowy sporządzony w [...]r. był nieprawidłowy i tym samym decyzja o opłacie adiacenckięj została wydana, bez poprzedzenia jej właściwą analizą, niezbędną w takich postępowaniach. Dodatkowo budzi to zastrzeżenia w zakresie prawidłowości ponownej wyceny przez tego samego rzeczoznawcę. Zdaniem skrzącej kryteria wyceny użyte w operatach szacunkowych nie były prawidłowe, dlatego też wyniknęły rozbieżności. Konieczne jest więc ponowne przeprowadzenie wyceny nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który jednoznacznie określi ewentualną zmianę wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym. Skarżąca zwróciła również uwagę, że sposób dokonywania wyceny przedstawiony w operatach szacunkowych został zakwestionowany wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7.05.2014 r., sygn. akt: IV SA/Po 962/13. Dalej skarżąca wskazała, że Burmistrz M. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze winny zbadać czy operaty szacunkowe zostały sporządzone prawidłowo oraz czy różnica w cenach nieruchomości przed podziałem nie uzasadnia ponownego sporządzenia operatu, który wykluczyłby błędną wycenę. Jedynym czynnikiem podlegającym badaniu przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym może być wyłącznie okoliczność podziału nieruchomości. Inne czynniki jak np. zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie mogą mieć wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przy wyborze nieruchomości, których ceny stanowić miały podstawy do wyceny wartości winien był odszukać nieruchomości rolne posiadające warunki zabudowy terenu pod budynek jednorodzinny, zabudowę garażową, budynków gospodarczych oraz terenów określanych jako nieużytki. Co do działki, której przeznaczenie terenu zostało określone jako nieużytki rolne, i na który nie zostały wydane warunki zabudowy, rzeczoznawca ustosunkował się dopiero po zwróceniu mu uwagi przez organ administracyjny, w wyniku odwołania do SKO z dnia [...] r., nie zaś w wyniku zastrzeżeń złożonych przez skarżącą w dniu [...] r. Dodatkowo rzeczoznawca powinien uzasadnić właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, tak aby strona miała możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości są rzeczywiście podobne oraz wyjaśnić, dlaczego przyjął do porównanie takie a nie inne nieruchomości. W ocenie skarżącej wyjaśnienie zastosowane przez biegłego jest niewystarczające. Ponadto z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, na jakich dowodach organ oparł swoją decyzję. Wręcz przeciwnie, powołuje się wyłącznie na lakoniczne zestawienie "słupków". Ze "słupków", zdaniem organu bezspornie wynika, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z [...] r. oszacował nieruchomości o wiele korzystniej z punktu widzenia opłaty adiacenckięj niż w operacie z [...] r. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez stronę, ani też nie przeprowadził merytorycznego postępowania mogącego wyjaśnić wątpliwości. W ocenie organu istotne było jedynie wykazanie istotnej obniżki wartości rynkowych poszczególnych działek po podziale. Nie przeprowadził natomiast wnikliwej oceny przedstawionego mu dowodu w postaci operatu szacunkowego. Dodatkowo porównywanie pierwszego, błędnego operatu szacunkowego z [...] r., z drugim operatem z [...] r. i tylko na tej podstawie utrzymanie decyzji w mocy budzi zastrzeżenia co do jej zasadności i prawidłowości. Organ odwoławczy zamiast podjąć działania niezbędne dla prawidłowego zweryfikowania wiarygodności kwestionowanego przez skarżącą operatu szacunkowego, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty adiacenckięj, ograniczył się do kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Obowiązkiem organów jest prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej "K.p.a.", zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., a co za tym idzie, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) czy zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji - umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wskazane wyżej zasady procedowania w takim samym stopniu wiążą zarówno organ I jak i organ II instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z poszanowaniem norm prawa materialnego i formalnego. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, to jest oczywiste, że organ odwoławczy nie jest związany odwołaniem, a mówiąc ściślej, nie może być nawet związany takim środkiem prawnym ze względu na minimalne wymagania stawiane odwołaniu, które nie musi zawierać wniosków i podstaw odwoławczych, a ponadto, co wydaje się być konsekwencją również owego braku związania, organ odwoławczy ma obowiązek dążenia z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy w jej całokształcie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium zamiast ustosunkować się do zarzutów odwołania ograniczyło się do poddania kontroli decyzji organu I instancji w aspekcie wydania jej na podstawie – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowego operatu szacunkowego. Kolegium jednak nie dokonało oceny operatu ani nie odniosło się do konkretnego zarzutu co do operaty, tj. nieprawidłowej wyceny nieruchomości przed podziałem. Wskazało jedynie, że "rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym z [...] r., oszacował przedmiotową nieruchomość o wiele korzystniej". Taki sposób oceny dowodu z opinii biegłego nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów wynikających z art. 7 i art. 80 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 149 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że operat ten jest jakimś superdowodem i z tej racji, oraz z powodu posiadania przez jego autora wiadomości specjalnych, może być przez organ decyzyjny potraktowany jako dowód nie wymagający oceny pod względem faktycznym i prawnym. Jeśli zatem strona w odwołaniu formułuje konkretne zarzuty do operatu szacunkowego, tak jak miało to miejsce niniejszej sprawie, to obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie chociażby poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do nich, a następnie przez rozważenie czy wyjaśnienie rzeczoznawcy są przekonywującei logiczne, oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Innymi słowy rzecz ujmując podkreślić trzeba, że regulacja zawarta w art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia organu administracji publicznej z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006r. OSK 459/05, LEX nr 206473). Regulacja ta wskazuje natomiast, że organ nie może zastąpić operatu szacunkowego ustaleniami własnymi co do wzrostu wartości nieruchomości i nie może dokonać ustalenia opłaty adiacenckiej we własnym zakresie z pominięciem dowodu z operatu szacunkowego lub oprzeć się na innej opinii, w tym biegłego innego niż rzeczoznawca majątkowy. W sytuacji zatem, gdy Kolegium nie dokonało oceny operatu, ani nie odniosło się wprost do zarzutów odwołania, co stanowi nie tylko przejaw naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale narusza także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to odniesienie się przez Sąd do tych zarzutów, byłoby przedwczesne, gdyż Sąd de facto zastąpiłby instytucję administracyjną i rozstrzygnąłby merytorycznie sprawę administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium będzie przed wydaniem decyzji zastosowanie art. 10 § 1 K.p.a. i respektowanie wynikających z tego przepisu uprawnień przysługujących stronie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy uwzględnieniu powinności odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, co powinno znaleźć wyraz w wyczerpująco sporządzonych motywach uzasadnienia decyzji.