II SA/Sz 1429/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] r. H. B., mieszkaniec P., przebywając na turnusie rehabilitacyjnym w D., wystąpił do Burmistrza D. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dojazd do miejsca zamieszkania prywatnym środkiem komunikacji, na korzystanie z kultury oraz opłatę recepty na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił udzielenia zasiłku celowego na: dojazd do miejsca zamieszkania wyłącznie prywatnym środkiem komunikacji, na korzystanie z kultury, wykupienie leków. W uzasadnieniu podano, że nie dano wiary stronie, iż na turnus rehabilitacyjny oddalony od miejsca zamieszkania H. B. przyjechał nie posiadając środków finansowych na powrót. Zdaniem organu strona podała nieprawdę oświadczając, że nie posiada środków finansowych o czym świadczy wykupiona recepta. Brak współpracy z OPS w miejscu zamieszkania świadczy zaś o tym, iż strona ukrywała źródło dochodu. Pismem z dnia [...] r. H. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając dyskryminację oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy w celu zebrania materiału dowodowego i konfrontacji z kierownikiem OPS w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r. nr [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dalej: "ustawa", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl regulacji zawartych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ponadto osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania, które przyjmuje postać decyzji administracyjnej (to samo dotyczy specjalnego zasiłku celowego), co oznacza, że organ rozważa potrzebę przyznania określonego świadczenia z pomocy społecznej, po spełnieniu, przez stronę warunków formalnych przewidzianych przez właściwe przepisy, mając jednak na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...] zł, 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na podstawie oświadczeń strony organ I instancji ustalił, że H. B. jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada żadnego źródła dochodu i na stałe zamieszkuje w P.. Zdaniem organu, co do zasady strona spełniła więc kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o zasiłek celowy, jednak organ I instancji nie jest właściwy miejscowo dla H. B.. W D. strona przebywała czasowo jedynie na okres turnusu rehabilitacyjnego od dnia [...] r. O wyjeździe na turnus rehabilitacyjny strona wiedziała przynajmniej od [...] r., bowiem pismem z dnia [...] r. została poinformowana przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. o zwiększeniu dofinansowania do tegoż wyjazdu (z wniosku samej strony). Ośrodek Pomocy Społecznej w P. pismem z dnia [...] r. poinformował organ I instancji o tym, że: 1) nie będzie ponosił kosztów wynikających z powrotu strony oraz opiekuna do miejsca zamieszkania i nie wyraża zgody na refundację poniesionych wydatków przez OPS w D. na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy, 2) [...] r. H. B. nie kwalifikuje się do pomocy OPS, 3) strona odmawia współpracy z OPS w miejscu zamieszkania, a jej roszczeniowa postawa prowadzi do licznych postępowań przed organami administracyjnymi, 4) strona nie wpuszczała pracowników socjalnych do swojego domu w celu przeprowadzenia wywiadów środowiskowych i w tym przedmiocie złożyła także pisemne oświadczenie. Kolegium wskazało, iż okoliczność, że organ właściwy dla miejsca zamieszkania strony odmawia zwrotu poniesionych wydatków przez organ właściwy dla miejsca pobytu strony, nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku celowego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Natomiast gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 ustawy). Jeżeli więc organ I instancji właściwy dla miejsca pobytu strony przyznałby jej określone świadczenie z pomocy społecznej, to organ właściwy dla miejsca zamieszkania byłby zobowiązany do zwrotu poniesionych z tego tytułu wydatków. Organ I instancji, który wydał zaskarżoną decyzję nie może się także powoływać na brak współpracy wnioskodawcy z organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Postępowanie toczy się bowiem przed organem właściwym dla miejsca pobytu i tylko współpraca strony z tym organem, lub jej brak, mogą mieć co do zasady wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii, że organ I instancji nie dał wiary, iż odwołujący się przyjechał wraz z opiekunem na turnus rehabilitacyjny do miejscowości oddalonej od jego miejsca zamieszkania o 600 km, nie mając przy tym środków na powrót czy wykupienie leków, zdaniem Kolegium jest to logiczne, trudno bowiem sobie wyobrazić, by dorosła osoba udająca się w tak odległy wyjazd, wiedząc, że musi wrócić do domu po zakończeniu turnusu rehabilitacyjnego, nie posiadała środków finansowych na powrót do domu. Powołując się na art. 101 ust. 3 ustawy organ II instancji wskazał również, że w ogóle nie zachodziły przesłanki do rozpatrzenia wniosku strony przez organ pomocy społecznej w miejscu jej pobytu. Właściwość miejscowa organów pomocy społecznej określona zgodnie z przywołanym powyżej przepisem ustawy ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że w sprawach pomocy społecznej właściwy jest organ miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Każdy wyjątek przewidziany przepisami prawa należy interpretować ściśle. Z akt sprawy wynika, że H. B. co najmniej od [...] r. wiedział o wyjeździe na turnus rehabilitacyjny do D. (na 4 miesiące przed złożeniem wniosku o zasiłek celowy). Nie jest to więc ani sprawa niecierpiąca zwłoki ani wynikająca ze szczególnie uzasadnionej sytuacji osobistej wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie można mówić co najwyżej o daleko idącej lekkomyślności strony, która wyjeżdża z miejsca swojego zamieszkania nie mając zagwarantowanych (jak twierdzi) środków finansowych na powrót do domu. Co więcej, na dzień wydania niniejszej decyzji możliwe jest, iż sprawa stała się bezprzedmiotowa, gdyż na turnusie rehabilitacyjnym strona miała przebywać jedynie do dnia [...] r. i mogła już powrócić do swojego miejsca zamieszkania. Oczywiste jest natomiast, że w drodze zasiłku celowego nie można było zwrócić kosztów wykupienia recepty, którą strona już opłaciła (paragon fiskalny z dnia [...] r.). Kolegium wskazało, że rolą zasiłku celowego jest dofinansowanie potrzeb, których wnioskodawcy nie są w stanie zaspokoić przy wykorzystaniu własnych możliwości - źródło finansowania nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy. Co do zasady, jeżeli wnioskodawca występuje o dofinansowanie w formie zasiłku celowego, to powinien w pierwszej kolejności (wraz z wnioskiem) przedstawić stosowną wycenę (lekarza lub apteki) potwierdzającą potrzebę zakupu konkretnych leków oraz ich koszt. Jeśli strona najpierw wykupiła potrzebne leki i dopiero wtedy wniosła o dofinansowanie do ich zakupu, to w takiej sytuacji zasiłek celowy nie przysługuje, ponieważ określona przez stronę potrzeba została już zaspokojona. Biorąc jednak pod uwagę, że organ I instancji właściwy dla miejsca tymczasowego pobytu strony nie był w istocie właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku z dnia [...] r., który na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. powinien zostać przekazany do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania strony, to zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości. OPS w D. powinien przekazać wniosek wraz z aktami do OPS w P. i powiadomić o tym H. B. celem jego rozpatrzenia przez organ właściwy miejscowo. Pismem z dnia [...] r. H. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję SKO w S.. Zdaniem skarżącego, organ II instancji z premedytacją doprowadził do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, co rażąco narusza przepisy K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W oparciu o przepis z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, skarżący wystąpił do Burmistrza D. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w postaci pomocy finansowej na dojazd do miejsca zamieszkania prywatnym środkiem komunikacji, na korzystanie z kultury oraz opłatę recepty, przy czym wniosek ten został złożony w organie właściwym dla tymczasowego miejsca pobytu strony (turnus rehabilitacyjny w D.), a nie w jej miejscu zamieszkania ([...] ). Jak wynika ze stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930), dalej zwanej: "u.p.s.", w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...) właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4). Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7). Należy zauważyć, że udzielanie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, nie można nadużywać uprawnień wynikających z ust. 3, przerzucając wydatki na udzieloną pomoc na gminę miejsca zamieszkania lub zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jako wyjątek od reguły zawartej w ust. 1, należy interpretować ściśle. Jest to istotne, gdyż w sprawach o świadczenia z zakresu pomocy społecznej regułą jest istnienie wyjątkowej sytuacji osobistej lub majątkowej wnioskodawcy. Sytuacje, do których ma zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, mają zatem miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla swego miejsca zamieszkania. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy w niej orzekające winne były rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s. Tymczasem, organ II instancji, uznając, że nie zachodziły przesłanki do rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ pomocy społecznej w miejscu jej pobytu, uchylił odmowną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W tym miejscu wskazać należ, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463). Decyzja organu odwoławczego o uchyleniu odmownej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania tej instancji jest bezpodstawna, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe, natomiast brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Innymi słowy, brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji, następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skutkiem decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem jest ocena prawna, iż podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przeciwnie, ww. postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, zaś obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie sprawy co do meritum i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w razie stwierdzenia braku wystąpienia którejś z przesłanek określonych w art. 101 ust. 3 u.p.s. lub uchylającej tę decyzję i orzekającej na nowo o istocie sprawy w przypadku ich zaistnienia. Lektura uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje, że organ ten pomimo wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. częściowo dokonał analizy sprawy z punktu widzenia sytuacji skarżącego w kontekście przesłanek wynikających z przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s., jednakże konkluzja w postaci rozstrzygnięcia z podanych wyżej powodów jest nieprawidłowa. Wadliwe jest również odwołanie się w końcowej sekwencji uzasadnienia do przepisu art. 65 § 1 k.p.a. albowiem przepis art. 101 ust. 3 stanowi samodzielną podstawę orzekania organu właściwego miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, stąd też wniosek osoby zainteresowanej jego rozpoznaniem w tym trybie, ze względu na potrzebę uzyskania świadczeń związanych z miejscem pobytu, nie podlega przekazaniu gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, należało uznać za oczywiste naruszenie art. 101 ust. 3 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku nie tracąc z pola widzenia przesłanek dotyczących przyznania świadczeń w sprawach niecierpiących zwłoki, określonych w art. 101 ust. 3 u.p.s.