II SA/Sz 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną na działkach nr [...]przy ul. [...]w [...]dla K. A. W dniu [...]r. B. F. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją, argumentując, iż bez swojej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu, jako strona, bowiem nie otrzymała przedmiotowej decyzji. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę podnosząc, iż awizo o pozostawieniu przesyłki organu, zawierającej decyzję zostało złożone pod adresem wskazanym przez B. F. w czasie, gdy była ona obecna w miejscu zamieszkania. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła B. F. Wojewoda rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia było uznanie przez organ odwoławczy, iż B. F. nie doręczono skutecznie decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszono przepis art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy nakładają na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podniósł, że przesyłka pocztowa zawierająca sporną decyzję była awizowana w dniach: [...]. powyższe w ocenie organu wynika z pieczątek oraz z adnotacji Poczty dokonanych na kopercie. Ponadto organ podkreślił, że z wniosku B. F. oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że była ona nieobecna w miejscu zamieszkania w okresach [...]r. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez B. F., decyzją z dnia [...]r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził stosownie do art. 151 § 2 kpa, w związku z art. 146 § 2 kpa, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, wskazując przy tym, że nie uchyla decyzji z dnia [...]r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadające w istocie decyzji dotychczasowej. B. F. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w części, w której nie uchylono decyzji z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1092/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i M. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1612/04 oddalił skargę kasacyjną, wobec braku wątpliwości co do wadliwości decyzji Wojewody z dnia [...]r. oraz niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego B. F., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...]r. stwierdzając, iż decyzja ta podjęta została z naruszeniem art. 7 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 oraz art. 10 kpa poprzez błędne przyjęcie iż B. F. nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, bowiem brała ona w sposób zaangażowany czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając wskazaną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1351/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a ponadto należałoby wyjaśnić, czy nieodebranie przez B. F. przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]r. w okolicznościach sprawy świadczy o niedoręczeniu jej tej decyzji, czy też zachodzą przesłanki, do uznania, że skuteczne było doręczenie zastępcze dokonane w trybie art. 44 kpa – jak przyjmuje organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1351/05 stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że odwołanie B. F. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie przesyłka zawierająca decyzję o pozwoleniu na budowę, była trzykrotnie awizowana, z tego dwa awiza, były składane w dniach, w których strona przebywała w miejscu zamieszkania, co wynika z oświadczeń strony. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa przesyłka została doręczona B. F. zgodnie z art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, czyli z upływem okresu siedmiu dni od pozostawienia zawiadomienia o jej złożeniu w urzędzie pocztowym. Organ drugiej instancji podkreślił, iż w sytuacji, gdy decyzja została skutecznie doręczona stronie, zgodnie z przepisami kodeksu, nie można uznać, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy, zapewniające B. F. czynny udział na każdym etapie postępowania dotyczącego jej praw i obowiązków. Zasadnie zatem odmówił, w myśl art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. B. F. nie zgadzając się z powyższą decyzją złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc przy tym o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] w całości oraz stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, bowiem organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia sytuacji związanej z niedoręczeniem decyzji skarżącej. Jednocześnie B. F. podkreśliła, że od [...] lat, regularnie odbierała korespondencję, a ponadto w aktach sprawy, brak jest adnotacji urzędnika poczty o odmowie odbioru przesyłki zawierającej wskazaną decyzję. Dodatkowo skarżąca oświadczyła, że w tym czasie kiedy miała być doręczona decyzja przebywała w domu wraz z rodziną. W dalszej części skargi B. F. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji wydanej dnia [...]r. udzielającej pozwolenia na budowę K. A., a ponadto zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i zastosowanie oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, a także innych przepisów wskazanych w uzasadnieniu decyzji, nadto naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 21 i art. 22 Konstytucji RP – poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenie własności prywatnej i zasad praworządności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz utrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 143/10 skarżąca oświadczyła, że przesyłka zawierająca decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, celowo nie została jej doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych, stwierdził konieczność uwzględnienia skargi. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest skuteczność doręczenia stronie skarżącej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego określone w art. 44, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zwanej w dalszej części uzasadnienia "k.p.a.". Procedura doręczeń decyzji administracyjnych została uregulowana w przepisach rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2). W razie niemożności dokonania doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3). Z kolei w przypadku nieobecności adresata przepisy przewidują możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego, polegającego na doręczeniu pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43). Stosownie do treści art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Należy zwrócić uwagę, że instytucja tzw. fikcji prawnej doręczenia przewidziana w art. 44 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia, zatem zasady jej stosowania powinny być przestrzegane ściśle. Dla skuteczności doręczenia pisma w trybie powołanego przepisu niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowy, (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001r. , sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). Wszystkie okoliczności związane z doręczeniem, w powołany wyżej sposób, powinny być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości oraz wynikać z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, a dokładniej z adnotacji doręczyciela informującej o tym czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Dla uznania bowiem, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki, zwrot "awizo" należy rozumieć jedynie jako zawiadomienie odbiorcy o przesyłce, jednakże dopiero ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki można wywieść sposób zawiadomienia, o którym mowa w art. 44. W rozpatrywanej sprawie ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału wynika, że decyzja z dnia [...]r. została pierwotnie przesłana na adres B. F. przesyłką kurierską, a na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawarto adnotację, że "doręczenie niemożliwe, ponieważ adresatka wyjechała do kliniki w [...]. Wróci prawdopodobnie pod koniec [...]". Następnie przedmiotową decyzję przesłano ponownie na adres skarżącej, już za pośrednictwem poczty. Z analizy koperty wynika, że dokonano trzykrotnego awizowania przesyłki t.j. w dniach [...]r. jednakże w dołączonym do koperty druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresatkę o przesyłce, a w szczególności gdzie pozostawił zawiadomienie o przesyłce, czy w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach mieszkania, bądź w innym miejscu, a także w jakim oddziale pocztowym ją złożono. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie mógł uznać, że decyzja z dnia [...]r. została skutecznie doręczona skarżącej, w trybie art. 44, a co za tym idzie, nie mógł bezwzględnie stwierdzić, że brała ona udział w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, które to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ odwoławczy. Jednocześnie należy zaznaczyć, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, że Prezydent Miasta nie wyjaśnił wszystkich okoliczności doręczenia decyzji. Brak zatem pełnych ustaleń w tej mierze uniemożliwia przyjęcie skuteczności doręczenia decyzji. Stwierdzone powyżej uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej powinność wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien podjąć czynności procesowe w celu rzetelnego wyjaśnienia okoliczności doręczenia spornej przesyłki. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy.